الرافدین للحقوق

 الرسوم العامة مقابل خدمات الطیران المدنی-^(*)-

Fees for the services of public civil aviation

(*) أستلم البحث  فی 10/12/2012*** قبل للنشر فی 8/1/2013.

(*) Received on 10/12/2012*** accepted for publishing on 8/1/2013.

Doi: 10.33899/alaw.2013.160731

© Authors, 2013, College of Law, University of Mosul This is an open access articl under the CC BY 4.0 license

     (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0).

المستخلص

     لفکرة التنظیم القانونی للنشاط الاقتصادی بصوره المختلفة وبغض النظر عمن یمارسه أهمیة فی  إبراز الرسوم العامة ، وفی حدود نشاط حرکة الطیران المدنی سواء الداخلیة أم الدولیة ، فان مرفق الطیران المدنی أحد المرافق التی یمکن أن تظهر مرکز الدولة التجاری من بسعة حرکة الطیران المتجهة ، المارة والخارجة من الحدود الإقلیمیة للدولة ، وما یستتبع ذلک من تقدیم خدمات عدیدة تضمن استمرار هذا المرفق ودیمومته ، بل تحسین هذه الخدمات مما یمثل کلفاً مالیة تکلف الطرف الذی یقوم بمهام هذا المرفق الذی هو عادة الدولة مما یلزم تناول موضوع الرسوم المقررة مقابل خدمات الطیران المدنی.

Abstract

THE CONCEPT OF LEGAL REGULATION OF ECONOMIC ACTIVITEIS WITH DIFFERENT TYPES DESPITE WHOME IS PRACTISING IT ,IS AN IMPORTENT ISSUE TO FOCUSE ON THE MATTER OF PUBLIC CHARGES ,CONCERNING TO THE CIVIL AVIATION SERVISICE  ITS THAT PART OF PUBLIC ACTIVITIES WETHER INTERNAL NOR EXTERNAL NAVIGATION MAY SHOW THE POWER OF THE STATE TO PUT IN ACTION THE LAWS  OF PUBLIC FEES FOR ITS SERVICES IN THIS INESTITUTION.                                                                                                       

المقدمــة

      عند البحث فی موضوع الإیرادات العامة للدولة ، یمکن القول ان الرسوم العامة کانت ولازالت إحدى الصور التقلیدیة للتمویل الحکومی ، تزداد أهمیتها وتتضاءل تبعاً لدرجة تدخل الدولة فی النشاط الاقتصادی داخل الدولة وسعتها، ویمکن القول انه نتیجة لمظاهر المالیة العامة فی الدولة المعاصرة التی تظهر تنوع صور إیرادات الدولة وتعددها فان ذلک کان على حساب ما تحتله الرسوم العامة من أهمیة ضمن مصادر التمویل الحکومی . الا انه یبقى لمفهوم وفکرة التنظیم القانونی للنشاط الاقتصادی بصوره المختلفة وبغض النظر عمن یمارسه دوره فی إحیاء وجود الرسوم العامة ، وفی حدود نشاط حرکة الطیران المدنی سواء الداخلیة أم الدولیة ، فانه یعد أحد المرافق التی یمکن أن تظهر مرکز الدولة التجاری بسعة حرکة الطیران المتجهة ، المارة والخارجة من الحدود الإقلیمیة للدولة ، وما یستتبع ذلک من تقدیم لخدمات عدیدة تضمن استمرار هذا المرفق ودیمومته ، بل وتحسین هذه الخدمات مما یمثل کلفاً مالیة تکلف الطرف الذی یقوم بمهام هذا المرفق والذی هو عادة الدولة ، من هنا تبرز أهمیة البحث فی هذا الموضوع .

مشکلة البحث :

      إن رسوم الخدمات مقابل نشاطات الطیران والملاحة الجویة لقد نظمت القوانین محل المقارنة بصورة دمجت فیها بین الرسوم والأجور والإیجارات وصور عدیدة للإیرادات الحکومیة مما یوجب إبراز الفروق فیما بینها

نطاق البحث :

      ترکز الدراسة على تناول قوانین الطیران المدنی فی کل من العراق ومصر والإمارات، على اعتبار إن القانون المصری فیه من التنوع التشریعی الواضح فی الاستفادة من قطاع الخدمات العامة وما ینجم عنها من موارد تمویلیة، فضلا على إن دولة الإمارات العربیة المتحدة تعد من أکثر الدول العربیة تطورا فی العملیة التشریعیة لمواکبة حالة التطور الاقتصادی المتحقق لدیها، فضلاً عن الأخذ بما نصّ علیه التنظیم الدولی لتحصیل الرسوم العامة فی إطار قانون الطیران المدنی لمنظمة الطیران المدنی الدولیة I.C.A.O ،فی مقابل ذلک یقوم لدینا قانون الطیران المدنی العراقی الذی صدر فی سبعینات القرن العشرین وان ما جرى علیه من تعدیلات غیر کافیة للإحاطة بالتطور الحاصل المتوقع حصوله مع ازدیاد حرکة الطیران المدنی من العراق وإلیه، وهذا ما أدى إلى البحث فی هذا الموضوع.

فرضیة البحث

    اختلطت الرسوم العامة المفروضة على وفق القانون العراقی الخاص بالطیران المدنی رقم 148 لسنة 1974، بین مفهوم الثمن العام الذی تفرضه الدولة أو الهیئات التابعة لها عن أنشطتها المفترض أن تکون إنتاجیة وبین الرسوم العامة المفترض أن تطالب فیها الدولة والهیئات العامة التابعة لها المقدمة عن المرافق العامة ذات الطابع الخدمی ولیس الإنتاجی.

منهجیة البحث :

     اعتمد البحث الأسلوب الاستقرائی  والتحلیلی لنصوص القوانین (نطاق البحث).

خطة البحث :

     یقوم البحث على مبحثین، یتناول الأول ماهیة الرسوم العامة وأنواعها فی مطلبین: یرکز المطلب الأول فی ماهیة رسوم خدمات الملاحة الجویة بتحدید مضمونها وخصائصها، ویتناول المطلب الثانی أنواع الرسوم التی نظمتها قوانین الطیران المدنی محل المقارنة، ویدرس المبحث الثانی أسس فرض الرسوم العامة وآلیات تحصیلها فی مطلبین ،یرکز المطلب الأول فی القواعد والأسس التی تأخذ بها التشریعات عند فرضها للرسوم مقابل خدمات الطیران ، ویتناول المطلب الثانی آلیات تحصیل الرسوم العامة المتبعة على وفق النظام القانونی الذی یعتمد فی الدول محل المقارنة.

المبحث الأول

ماهیة رسوم خدمات الملاحة الجویة وانواعها

     تؤدی قوانین الطیران الوطنیة وما نظمته منظمة الطیران المدنی الدولیة إلى أن تعد الرسوم العامة المقررة على وفق هذه القوانین تأخذ أوصافا یجب تناولها بالبحث والدراسة سواء من حیث ماهیة هذه الرسوم ام من حیث کیفیة النص علیها فی هذه القوانین ثم الصور التی نظمتها القوانین للرسوم المقررة مقابل الخدمات فی نطاق الطیران المدنی ،ولابد من استتباع ذلک بإحاطة الموضوع شروط الرسوم المقررة التی نصت علیها القوانین والخصائص التی امتازت فیها وهل هی متفقة مع ما استقر علیه الفقه المالی فی تحدید مجموعة من الخصائص التی تؤدی إلى أن تعد مورداً ما رسماً عاما وان لم تتوفر فیه فهو لا یأخذ هذا الوصف . 

المطلب الأول

التعریف بالرسوم مقابل خدمات الملاحة الجویة

      عند تناول التعریف بالرسوم مقابل خدمات الملاحة الجویة فانه لابد من تناول التعریف الاصطلاحی بشکل یبین الأسس التی تنطلق منها الدراسة لبیان الاستخدام القانونی للوصف المعتمد وهو (لفظة الرسم).

      فالرسم العام فی الاصطلاح ، مبلغ نقدی تأخذه الدولة جبراً من الإفراد مقابل ما تقدمه لهم من نفع خاص ، وفی تعریف آخر یضاف له وصف کونه مبلغا من المال تحدده الدولة ویدفعه الفرد المنتفع فی کل مرة یطلب الخدمة التی تعود علیه بنفع خاص ما فضلاً عن منفعتها العامة العالیة.

     وهناک إجماع فقهی على تعریف الرسم العام من حیث الاصطلاح ، الا إن ما یجدر ذکره هنا تعدد المفاهیم التی یأخذها اللفظ (الرسم العام) باللغات الأجنبیة ، فالرسم العام له ألفاظ عدیدة، ففی الانکلیزیة مرة یعطی له لفظ  (Fee) وعند إضافة لفظة (public) یکون رسما عاما، وفی الاصطلاح الانکلیزی فان لفظة Fee" " تعنی کمیة أو مبلغ من النقود یدفعه الشخص للحصول على خدمة او لاستخدام شیء ما او للقیام بعمل ، وهذا یعطی دلالة واضحة على الصور التی یمکن أن یدفع فیها الرسم العام مقابل نشاط ، او امتیاز او للحصول على خدمة.

        وفی لفظة أخرى تأخذ الدلالة ذاتها نجد ان لفظة "charge" تعنی رسما ایضا وهی تعنی ذلک المبلغ من النقود الذی یجب على الفرد دفعه مقابل شیء ما ولاسیما مقابل خدمة او نشاط.

     یرجع هذا التعدد فی الالفاظ المستخدمة للدلالة على وصف معین الى تعدد صور استعمال الرسوم العامة بوصفها إحدى صور التمویل الحکومی ولاسیما فی نطاق الاقالیم او الوحدات الاداریة المحلیة، فضلاً عن ان اغلب الرسوم العامة من حیث الاساس التاریخی لنشأتها قد تحولت على وفق التطور القانونی الذی شهدته عملیة تقنین الموارد العامة للدولة الى ما یسمى بالضرائب غیر المباشرة، وفی صورة اخرى فیها من التشابه والاختلاف فی آن کما فی أشباه الضرائب.

         وعند الرجوع إلى الاستخدام القانونی للألفاظ المذکر سابقاً نجد ان القانون العراقی کان واضحا فی استخدام الالفاظ ، على الرغم من انه اعتمد اسلوب ایراد اکثر من وصف قانونی للإیرادات المتحصلة فی نطاق الخدمات التی یقدمها مرفق عام یتعلق بخدمات الطیران المدنی، اذ نص فی قانون الطیران المدنی رقم (148) لسنة 1974 فی الباب التاسع منه على تحصیل مجموعة من الإیرادات تراوحت المصطلحات المستخدمة بشکل واضح بین الرسوم والأجور ، إذ حدد القانون نظاما لفرض الرسوم والإعفاء منها ، وبالمقابل وضع نظاما لدفع الأجور مقابل الخدمات التی یقدمها المطار ، ویمکن ان نوضح ذلک فی ان المشرع العراقی قد اتخذ موقفین من استخدام المصطلح للدلالة على وصف مقابل الخدمات المدفوع ، ففی القانون 148 لسنة 1974 وفی الباب التاسع منه نص على رسوم الخدمات وأجورها فی المادة 135 منه ، ولکنه فی المقابل قد عدل هذا المنحى عندما الغی وصف الرسم من عنوان الباب ولیکتفی بوصف الاجور فقط ، عندما نص فی قانون التعدیل رقم 55 لسنة 2000 على إلغاء وصف الرسوم والأجور لتکون الأجور فحسب ، وهذا یدفعنا إلى التساؤل عن السبب فی هذا الاتجاه؟ هل یعد المشرع العراقی انه لیس رسما هو الوصف الذی ینطبق على الصور المنظمة کمقابل للخدمات فی قطاع الطیران ! ام هو الامر ذاته اذ لا فرق بین الأجور والرسوم وللدلالة على ذلک إن المادة الأولى من قانون التعدیل المشار له فی أعلاه أوجبت دفع اجر وان یکون ذلک بصیغة ملصق یحمل شعار المنشأة العامة للطیران المدنی ویلصق علیها بطاقة السفر عند قطعها من مکاتب شرکات الطیران ، ویجعلنا هذا الوصف نقول بان ما یدفع من أجور حقیقة ما هی الا رسم عام على وجه ادق "رسم طابع" على وفق المفهوم المالی الدقیق.    

         ویعنی هذا وجود رسوم و اجور ، فما الفرق بین الرسم والاجر، ان الرسم على وفق المدلول اللغوی هو الأمر فَرسمَ رَسماً :أمره به وهو کل ما یؤخذ على البضائع ونحو ذلک، اما الاجر: فهو مقابل العمل وکل من عمل عملا یأخذ اجرا علیه وقد عرفه قانون العمل العراقی بانه: کل ما یستحق للعامل على صاحب العمل الذی یستخدمه من مال أیاً کانت طریقة حسابه, لقاء عمله, ویستحقه من تاریخ مباشرته العمل_­­.

     ویؤدی هذا الى القول بوجوب وصف الالزام فی حالة الرسم وفی کونه امر تختص به السلطة العامة التی لها قوة الفرض والتنفیذ ، تحکمه اصول مالیة ومحاسبیة محددة، ویکون الأجر فی حدود الأعمال ذات المظهر الجسمانی أو المادی التی تؤدی الى اخذ مقابل نظیر تقدیمها وهذا یعنی انه قاصر على الإحاطة بکافة الخدمات المقدمة فمنها المادی ومنها الذی لا یحتاج الى أی جهد جسدی ، ومن جهة اخرى فانه لا تسری علیه ما ینطبق على الرسوم العامة من قواعد واحکام ، وعند الرجوع الى ما قدمه قانون الطیران العراقی نجد ان المادة 139 من قانون الطیران المدنی العراقی تعد ان الاجر یدفع مقابل تسهیلات تقدمها سلطات الطیران المدنی-التی حددها القانون العراقی بوزارة النقل والمنشأة العامة للطیران المدنی- سواء فی اشغال اجزاء ام استعمال ارض المطار او فی استخدام التقنیات المتاحة فی داخل منطقة المطار، أما الرسوم فان قانون الطیران المدنی العراقی قد قصد به المقابل النقدی الذی یدفع من الأشخاص المسافرون سواء داخل الدولة ام إلى الدول الأخرى ، ونجد أن هذا التفریق على وفق ما سبق یحتاج الى إعادة نظر فالرسم لا یدفع مقابل السفر أو المرور فی الدولة فحسب وإنما هناک الرسوم التی تدفع لاستغلال مرفق الطیران المدنی ویعده مرفقا یدر إیرادات قابلة للتحسین والتطویر ان وجد التنظیم القانونی والأصول المحاسبیة المنظمة لذلک ، أما القانون المصری فنجد انه افرد قانونا خاصا لتنظیم فرض الرسوم العامة المتعلقة بالخدمات المقدمة فی مرفق الطیران المدنی المصری إذ اصدر قانونا بذلک اسماه بالقانون الخاص بالرسوم ومقابل خدمات الطیران المدنی المصری و هنا جعل الرسوم المفروضة فی توصیف قانونی منفصل عن أیة صورة اخرى تعد مقابلا لما یقدمه مرفق الطیران المدنی وفی ذلک تکییف قانونی بذاتیة الرسم العام وتمییزه عن الأجور ما یدفع مقابل خدمات عامة تقدم فی هذا المرفق، على الرغم من ان مرفق الطیران المدنی المصری یحکمه قانون خاص یسمى بقانون الطیران المدنی رقم 28 لسنة 1981 ، الا ان المشرع المصری لطبیعة الاقتصاد المصری التی تختلف عن کل من العراق ودولة الإمارات العربیة المتحدة (المعتمدة على النفط بدرجة کبیرة فی تمویل موازنتها العامة) الذی تبرز فیه دور الأدوات المالیة التقلیدیة من ضرائب ورسوم وغرامات تعد مورداً لا غنى عنه ، ولذا نجد هذا الإفراد لقانون یختص بفرض الرسوم وکل ما یفرض عنه أیة تسمیة اخرى من اجور وغرامات مقابل خدمات الطیران المدنی المصری وفی المقابل ان قانون الإمارات العربیة المتحدة کان اکثر وضوحا ودقة من القانون العراقی فی استخدام اوصافه فی وصف الرسم للدلالة على مقابل تقدیم الخدمات المتعلقة بإجراءات التسجیل والتوثیق للأنشطة کافة التی تحدث داخل مرفق الطیران المدنی الوطنی ، وفی المقابل لم یستعمل وصف الأجر کما هی الحال فی القانون العراقی وانما استخدم وصف (مقابل الانتفاع لخدمات الملاحة الجویة )، لیکون وصفا شاملا لکل مقابل تحصل علیه هیئة الطیران المدنی من أجور وإیجارات وأی مقابل آخر یمکن تحصیله یندرج تحت هذا المفهوم.

      وعند الرجوع إلى التنظیم الدولی و الأوصاف التی استخدمها نجد ان منظمة الطیران المدنی I.C.A.O قد استخدمت وصف الرسوم مقابل خدمات الطیران والملاحة الجویة           (Charges For airport and navigations) وقد وضحت منظمة الایکاو بأن المقصود بـ " Charges" الرسوم المفروضة ولاسیما المفروضة لتغطیة تکالیف تقدیم التسهیلات وخدمات الملاحة الجویة المدنیة .

      وعلى ذلک یجب تحدید الأساس الذی انطلقت منه الدول فی فرض الرسوم او ما شاءت من تکالیف مالیة مقابل ما تقدمه من خدمات لحرکة الطیران المدنی المحلیة وتسهیلاتها – فی داخل اقلیم الدولة – او الخارجیة باستخدام مطارات الدولة کحجة مرور – ترانزیت -او الانتقال إلى الدول الأخرى .

   وینطلق هذا الأساس من مصدر قانونی سواء نص علیه الدستور ام فی القوانین المنظمة، فالأساس الدستوری یمنح الحق للدولة فی أن تمارس سلطاتها على إقلیمها السیاسی والجغرافی فی إطار من التنظیم القانونی ، اذ نص الدستور العراقی لعام 2005 على أحقیة الدولة فی فرض التکالیف المالیة ومنها الرسوم بطریق القانون اذ لا یجوز فرض أی تکلیف المالی الا على وفق الصورة القانونیة وهذا أمر استقرت علیه دساتیر العالم أغلبها لیصبح فی درجة العرف الدستوری المستقر وقد نص على الفکرة ذاتها الدستور المصری لعام 1971 فی المادة (61) منه فی اعتبار أساس فرض الضرائب والتکالیف المالیة العامة الأخرى مفروضة استناداَ لقوة القانون .

     وأکد الدستور المصری  مفهوم القانونیة لیس فی  کونه واجبا من حیث أداء الرسم العام وإنما من حیث أساس فرضه عندما نص على ذلک فی المادة 119 منه أن تعد الضرائب ذات أساس قانونی صلب ولا یمکن ان تصدر او یجری أی تغییر بالإضافة أو الإعفاء أو الخدمة أو الإلغاء إلا بالقانون أما الرسوم العامة فلم تعطى ذات الدرجة من الأساس القانونی المباشر کما هی الحال فی الضرائب وإنما یعد الدستور المصری إن التکلیف بأداء الرسم یکون فی حدود القانون ویمنح هذا الأمر مرونة من حیث إمکانیة إصدار الرسوم العامة بقانون او بقرارات اداریة تستند إلى قوانین ، ونجد ان دستور الإمارات الاتحادی لم یخرج عن هذا الإطار إلا انه کان أکثر تفصیلا فی إبراز الجانب الاتحادی عندما یعد ان إمارات الاتحاد وحدة اقتصادیة وجمرکیة، وفی المقابل نص على الالتزام بأداء التکالیف المالیة تمثل واجبا على کل مواطن ومن هنا فان للدولة الحق فی فرض التکالیف المالیة  ومنها الرسوم العامة ولاسیما وان السیادة تمثل الأساس المسوغ لفرض الرسوم العامة على ما تقدمه الدولة من خدمات فی مرافقها الاقتصادیة والمرافق العامة کافة ذات الطابع الخدمی ، وهذا ما نص علیه قانون الطیران المدنی الاتحادی للإمارات.

      لذا فان النشاط الذی یمارس من الدولة فی تقدیم الخدمات المتعلقة بالطیران والملاحة الجویة یعد نشاطا اقتصادیا عاما یوجب وصف المجال التنظیمی له بالمرفق العام ، ویعنی هذا أن یعد وحدة اقتصادیة تمثل الدولة عند ممارسة النشاط الخدمی الذی تقدمه، وهنا یجدر فرض هذا السؤال : لماذا تفرض الرسوم العامة فی مجال الخدمات الملاحیة الجویة؟ 

   تعد فرض الرسوم العامة عملیة سیادیة تمارسها الدولة على ما یقدم من خدمات من هیئات او مؤسسات عامة تابعة لها فی حدود اقلیم الدولة السیاسی والجغرافی، ویمثل فرض الرسوم مقابل الخدمات فی المطارات وحرکة الملاحة الجویة بصورها المختلفة تطبیقاً واضحا لمبدأ السیادة المالیة للدولة وحقها فی تحصیل موارد مالیة أتاحها لها إقلیمها الجغرافی، کما نجد ذلک واضحا لدى منظمة الطیران المدنی الدولیة فی قانونها الخاص بالطیران المدنی الذی حددت فیه الاطار الجغرافی الذی تمارس الدولة سلطتها فیه من تنظیم ورقابة واشراف وما یتبع ذلک من تسهیلات واجراءات ومن ضمنها تقدیم الخدمات وتحصیل الرسوم المقابلة لذلک ، وقد اکدت المنظمة التی انشئت عام 1944 ذلک عندما تعد" ان کل المطارات المقامة فی الدولة بکل ما فیها من مبانی ومنشئات وما یتبع ذلک من وحدات خدمیة یمثل مرفقاً عاماً"، ویعنی هذا سریان القانون العام للدولة عند تنظیم النشاط الذی یمارسه هذا المرفق، ولو عدنا الى طبیعته القانونیة لوجدناه مرفقا عاما تسری علیه احکام القانون العام للدولة .

     ویعنی هذا أحقیة الدولة فی فرض ما تشاء من رسوم مقابل ما تقدمه من خدمات بشکل یماثل أی مرفق عام اخر فی داخل اقلیم الدولة ان کان سکنیا ام تعلیمیا ام صحیا ، وقد اجاز قانون الطیران المدنی لمنظمة الایکاو ذلک عندما نصّ على حق الدولة فی تحدید مقدار البدلات – وهو هنا قد استخدم وصف البدلات – أی المقابل المادی نظیر تقدیم الخدمات ، وجاء موقف القانون العراقی مطابقا لذلک عندما یعد" ان جمیع المطارات والمنشآت والمبانی والأملاک والأجهزة والمعدات والمحطات السلکیة واللاسلکیة والمنارات التابعة لسلطات الطیران المدنی من المرافق العامة .

       ینص القانون الإماراتی فی تشریعه الخاص بالطیران المدنی الإماراتی على إن " للدولة السیادة الکاملة والمطلقة على الفضاء الجوی الذی یعلو إقلیمها ".

المطلب الثانی

أنواع الرسوم العامة

    عند تناول الصور التی أخذت فیها القوانین محل المقارنة من حیث ماهیة هذه الرسوم ومقابل أی خدمات تدفع، فضلا عن تفاوتها بین التفصیل والاختصار وإعطاء الأسس العامة التی على ضوئها تفرض الرسوم وقد استقر الفقه المالی على احوال تؤدى فیها الرسوم منها.

1-    مقابل خدمة تقدمها الدولة اما من تلقاء نفسها او بناءً على طلب دافع الرسوم، وتکون هذه النوعیة من الرسوم درجة الالزام فیها نسبیة بمعنى توفر الالزام لیس قبل طلب الحصول على الخدمة وإنما فی أثناء الطلب وبعده .

2-      رسوم مقابل إنفاق عام تصرفه الدولة تمکن الأفراد طالبی الخدمة الحصول على ما یرغبون من خدمات سواء لها علاقة بعملهم او ذات نفع خاص (شخصی)، وعادة الرسوم المدفوعة أغلبها فی مرفق الطیران المدنی وما یضمنه من خدمات وتسهیلات من تسییر للنقل والشحن ومنح للرخص والإجازات ، یمثل نشاطا یقوم به مرفق الطیران المدنی ویستلزم فی ذلک إنفاقا غیر یسیر یحتاج ضمن ما یحتاج من موارد – إلى تمویل، ولاسیما وان الاقتصادیات الآخذة بالنمو أغلبها تتعدد النفقات الحکومیة فیها وتتنوع وقد ترکز فی أحوال  على قطاعات بعینها مما یؤدی الى التاثیر على حجم الخدمات فی قطاعات النقل ولاسیما فی نطاق الطیران المدنی – لذا تلجأ الإدارات  المسئولة عن تشغیل هذا المرفق إلى تنویع الرسوم وتعددها بما یؤدی إلى الاسها فی تمویل المرفق وتشغیله، ولاسیما إن کان هذا المرفق یمثل مطاراً دولیّ الطابع ، تکون حرکة الطیران الدولیة فیه واسعة ، مما یجعل هذا المرفق یمثل حلقة مهمة من حلقات الاستثمار الوطنی والأجنبی ، وعند النظر فی القوانین – محل المقارنة – نجد ان قانون الطیران المدنی العراقی رقم 148 لسنة 1974 والقوانین المعدلة له قد تناولت هذا الأمر بصورة متتالیة آخذة بالاعتبار التغییرات الاقتصادیة المؤثرة فی تحدید أسعار الرسوم أو الأجور المقررة فضلاً عن المتغیرات السیاسیة التی قد تؤثر نحو إعفاء فئة أو صورة من الکیانات محل التنظیم من القانونی الخضوع للرسوم أو الأجور المقررة ، ویمکن أن نقسم الرسوم والأجور المفروضة بموجب القانون العراقی إلى صور عدیدة هی:

أولاً : الرسوم مقابل السفر

       وهذه الرسوم فرضها القانون على المسافرین (الأشخاص الطبیعیة) الذین یستخدمون المطارات وقسّمت على فئتین:

1-    رسوم مقابل السفر فی داخل مطارات الدولة، وهذه عادة تکون رسوما رمزیة لا تقبض إلا بقصد تنظیم ممارسة هذه الخدمة.

2-    رسوم مقابل السفر بالطائرات المدنیة الى مطارات العربیة والأجنبیة وقد کان المشرع العراقی قبل تعدیل قانون الطیران المدنی رقم 148 لسنة 1974 یمیز فی الأسعار المفروضة بین المسافرین إلى المطارات العربیة والمطارات الاجنبیة .

     وتمثل هذه الرسوم التی اعطاها المشرع العراقی وصف الأجور، إجراء تقرره المرافق العامة – الحکومیة – التی تقدم خدمات، وبغرض تنظیم تقدیم هذه الخدمات تفرض هذه الرسوم وعادة ما تأخذ مظهرا تحریریا یوضح ماهیة الرسم وارتباطه بالمرفق الذی تدفع مقابل خدماته هذه الأجور، لذا نجد المشرع العراقی قد الزم بوضع طابع یمثل دلیلا على دفع الرسم أو الأجر المقرر على بطاقة السفر الخاصة بکل مسافر فی الطیران المدنی ، وتعد الإیرادات المحصلة عن طریق دفع قیمة هذه الطوابع إیرادات نهائیة للخزینة العامة للدولة ، ویعدّ مثالا تقلیدیا لفکرة الرسم العام وشروطه کلها، وقد استثنى المشرع العراقی من دفع هذه الرسوم المنصوص علیها فی قانون الطیران المدنی العراقی النافذة فئات عدیدة هی:

أولا : الأشخاص الطبیعیون وهؤلاء نراهم بصورتین :

1-    المسافرون العادیون الذین یمرون بالدولة ویکون بقاؤهم فی داخل حدود المطار ولهم الخروج من المطار بشرط أن یحصلوا على موافقة بذلک .

2-    الأطفال الذین لا تتجاوز أعمارهم (12) اثنی عشر عاماً .

ثانیا : المسافرین الرسمیون : وتتعدد أصنافهم هؤلاء لیکونوا مواطنین وحاملی جنسیات دول أخرى فی حالات عدیدة:

1-    الموفدون من الدولة بمهام رسمیة .

2-    الموفدون من جهات خیریة معترف بها قانونا فی داخل الدولة سواء سافروا فی داخل الدولة ام خارجها بشرط ان یکون الغرض من الایفاد إنسانیاً، وقد الزم القانون ان تکون الجهة الخیریة ضمن الجهات الواردة ببیان تصدره سلطات الطیران المدنی وتکون هذه البیانات متغیرة عادة بین فترة وأخرى.

3-   الموفدون التابعون لجامعة الدول العربیة وهیئة الأمم المتحدة بحسب دون باقی المنظمات والوکالات الإقلیمیة أو الدولیة .

4-    أعضاء السلک الدبلوماسی على وفق الاتفاقیات المتعلقة بالحصانة للهیئات الدبلوماسیة ویلحقهم فی ذلک أزواجهم وأولادهم ، وقد اشترط القانون العراقی فی هذه الحالة وجود مبدأ المعاملة بالمثل من الدولة التی یتبعونها ویؤید هذا التعامل شهادة مؤیدة من قبل وزیر الخارجیة فی الدولة .

5-   کل من یستضاف من الوزارات المختصة من وفود اجنبیة .

6-   المعفون بموجب اتفاقیات تعقد وتکون الدولة طرفا فیها ، وهنا نجد ان الاتفاقیة المعقودة هی اتفاقیة دولیة ، توجد فیها دول عدیدة من بینها الدول الداخلة فی الاتفاقیة مع العراق فحسب .

ثانیاً : الأجور مقابل خدمات الترخیص والتصدیق وتدفع هذه الأجور من الأشخاص الذین یطلبون  الحصول على إجازة او شهادة لها علاقة بمرفق الطیران المدنی کما فی إجازات ممارسة الطیران او شهادات تدریبیة تؤید ذلک وما یدفع مقابل تحدید هذه الرخص والإجازات والشهادات، فضلاً عن الأجور المدفوعة عن تصدیق أی من هذه الوثائق اذا کانت صادرة من دولة اجنبیة .

     اما القانون المصری فنجد انه کما ذکر سابقاً لم یکتفی بالنص العام فی قانون الطیران المدنی بل اصدر قانونا خاصاً بذلک.

     وقد تنوعت الرسوم بقدر تنوع الخدمات المقدمة وفی المرافق والمنشآت کافة التی تقوم فی المطارات العامة، حتى فرض الرسوم على المطارات الخاصة، فضلاً عن ذلک فرض رسوم على اصدار الترخیص أو تجدیده بممارسة نشاط النقل الجوی او الطیران العام بما فی ذلک الاشغال الجویة، ویوضح هذا اتجاه المشرع المصری الى النص على تفصیلات انشطة الطیران المدنی کافة بکل ما یضمنه من فواصل ، وقد فرضت رسوم على اعمال وانشطة متنوعة بعضها تأهیلی وبعضها تطویری کما فی فرض الرسوم على البرامج التی تطبق لإصلاح الطائرات بعد الحوادث، فضلاً عن فرض رسم على طلبات الحصول على نسخ من تحقیق الحادث او واقعة الطائرات او حتى طلب الحصول على تقریر نهائی بذلک، فضلا عن الخدمات ذات الطابع التدریبی إذ فرضت رسوم علیها تختص بالترخیص للمعاهد واعتمادها ومراکز تعلم الطیران المدنی  .

        ویلحظ تنوع الرسوم المفروضة لسعة الخدمات المقدمة وتنوعها من مرفق الطیران المدنی ونجد انه قد یصل الى فرض رسم یمثل التزام من الدافع بعدم تجاوز مستوى الضوضاء المحددة على وفق قانون الطیران المدنی المصری النافذ ویصل حدّ الرسم الى نسبة 50% من مقدار الرسم المفروض على شهادة الصلاحیة الممنوحة للطائرات المدنیة.

      وعند الرجوع إلى قانون الطیران المدنی الاماراتی رقم 20 لسنة 1991 فقد حدد القانون الرسوم الخاصة بالأنشطة التی تتعلق بمرفق الطیران المدنی وقد تناولتها بشکل مفصل على وفق ما یأتی:

1-     الرسوم الخاصة بالترخیص للطائرات، ویمنح هذا الترخیص للطائرات على وفق مواصفات محددة وکما یأتی:.

أ‌-     تحدید رسوم للسماح للطائرات ضمن حمولة محددة ، وهنا تختلف الأوزان بحسب النظم الصادرة لذلک التی قررت تفاوتا فی الرسوم ما بین 40,000 الف درهم الى 60,000 الف درهم لذا نجد ان الطائرات ضمن حمولة لا تتجاوز الـ700 کغم والمرخص لها نقل المسافرین من تسعة عشر مسافراً فأکثر، فی حین یقل الرسم اذا کانت العمولة وبالوزن ذاته، الا ان عدد المسافرین المقرر نقلهم فی الطائرات لا یتجاوز الـ تسعة عشر راکباً، وهذا یعنی ان الأساس المعتمد فی تحدید سعر الرسوم العامة فی القانون الإماراتی کان وزن الحمولة ، وعلى أساس عدد الرکاب لاحتساب الکلفة وان یکون الأساس المحتسب لتحدید سعر الرسم هو وزن الحمولة او البضاعة المشحونة فی حالات الطائرات المخصصة لشحن البضائع وهذه قدرت الرسوم العام فیها بـ 60,000 ستین ألف درهم.

ب‌-   تحدید رسوم ترخیص أو منح إجازات للمطارات فی داخل الدولة حتى فی حالة تجدید منح الرخصة او الإجازة .

ج- رسوم مقابل الخدمات ذات الطابع الفنی التی یقدمها مرفق الطیران المدنی ، سواء الخدمات المقدمة لصیانة الطائرات وکل ما یدخل فی هذا المفهوم من خدمات متعددة

د - رسوم مقابل منح الصلاحیة لممارسة الطیران بالنسبة للطائرات العاملة ، او حتى صلاحیة الطائرات للطیران من عدمه وتجدید هذه الشهادات ، وکل تعبیر یتعلق بالشهادات الصادرة ولاسیما فیما یتعلق بتعدیل اوصاف الشهادات الممنوحة .

هـ -  الرسوم الخاصة بالطائرات المجازة من الجهات المشرفة على الطیران المدنی، على وفق المستوى المقرر دولیاً والرسوم الخاصة بخدمات المراقبة والسیطرة من سلطات المطارات المدنیة داخل الدولة .

      و - الرسوم المدفوعة مقابل نقل البضائع الخطرة ، سواء للسماح بنقل البضائع ام لتجدید الترخیص بنقل هذه البضائع، والمقصود بالبضائع الخطرة dangerous goods هی تلک البضائع التی نصّ علیها قانون الطیران المدنی الإماراتی، ومنع شحنها على متن الطائرات المستعملة لمطارات الدولة، الا انه فی المقابل سمح بنقل هذه البضائع اذا حصلت على تصریح مسبق من الهیئة العامة للطیران المدنی على وفق الشروط التی تحددها السلطة المختصة ، هیئة الطیران المدنی فی ممارسة سلطة الرقابة والاشراف على حرکات الطیران وکل ما یحتویه ذلک من اشیاء واشخاص.

2-    الرسوم الخاصة بالأشخاص والمقصود بذلک الذین لهم علاقة بتقدیم او ممارسة الأنشطة التی تتعلق بالطیران من فئات إفراد طاقم الطیران ومهندسو الطیران وما یلزمون به من الحصول على شهادات واجازات وتراخیص بممارسة مهنهم وما یلحق ذلک من تجدید لهذه الوثائق . 

    وهناک نوعیة أخرى من الرسوم تفرض على استغلال المطارات او استغلال مرفق الطیران المدنی بمنح الرخص للنوادی ومراکز تدریب الطیران التی تمارس وتدّرب الطیران داخل الدولة .

    وفی المقابل نجد ان قانون الطیران المدنی الاماراتی النافذ قد اعفى فئات حددها من الخضوع لنظام الرسوم ، وقد استند الى معیارین رئیسین فی تقریر الإعفاءات ،الأول : المعیار الخاص بتبعیة الطائرات إلى جهات حکومیة وطنیة سواء للدولة أم للإمارات بصورة منفصلة مع اشتراط ألا تکون مخصصة لممارسة إعمال تجاریة على وفق مقابل او اجر محدد، ویعنی هذا نفی تجاریة أعمال الطیران الممارسة وفی النطاق ذاته تعفى الطائرات التابعة للمنظمات الإقلیمیة الدولیة وقد کان القانون الإماراتی شاملا عندما سمى هیئة الأمم المتحدة ووکالاتها المتخصصة، فضلاً عن جامعة الدول العربیة وما تبعها من وکالات متخصصة .

    أما المعیار الثانی : فهو معیار ممارسة الأعمال غیر التجاریة التی لا یقصد فیها الحصول على أرباح أو منافع مادیة ، وقد سماها القانون الإماراتی بالطائرات المستخدمة فی أنشطة الإسعاف والإنقاذ سواء تابعة لجهات حکومیة کما فی طائرات الهلال الأحمر والصلیب الأحمر أم هیئات خاصة  ، وقد فتح القانون الباب أمام إضافة أی نوع آخر بید مجلس الوزراء لیقرر إعفاء أیة فئة من غیر ما ذکر فی أعلاه.

المبحث الثانی

قواعد فرض الرسوم العامة والیات تحصیلها

     لتحدید ماهیة القواعد الذی یجب على الدولة الأخذ بها عندما ترید إصدار قانون یختص بالرسوم العامة ،فلا بد من الأخذ بها لضمان فاعلیة المورد ونجاح فرضه ولاسیما عند تنفیذ القانون وتحصیل الرسوم ،فضلا عن تحدید الآلیات المتبعة عند التحصیل وما یجب على الدولة أن تعتمده عند اعتماد الآلیات والطرائق المتبعة لتحصیله، وهذا ما یتناوله المبحث فی المطلبین الآتیین.

المطلب الأول

قواعد فرض الرسوم

      یعد موضوع تحدید مقدار الرسم والمرفق او النشاط الذی سیفرضه والآلیة التی ستجری أمراً تستقل به الدولة، ولاسیما السلطة التشریعیة لتأکید لمبدأ قانونیة التکالیف والأعباء المالیة المفروضة فی داخل الدولة، اذ لا تکلیف مالی من بدون اسس قانونیة سواء دستوریة ام تشریعیة وما یتبع ذلک من تشریعات نوعیة او لوائح ونظم وتعلیمات تفسر التفاصیل الفنیة والتنظیمیة الخاصة بتطبیق القانون وتوضحها.

    وللوصول لهذه المرحلة ، یستدعی الأمر تحدید القواعد التی تأخذها الدول بالاعتبار عندما تروم وضع قانون بالرسوم العامة، فعلى الرغم من محدودیة دور الرسم العام من حیث الحصیلة والتأثیر فی المجموع العام لإیرادات الدولة، الا انه یبقى مورداً ذو طبیعة سیادیة من حیث الفرض، ویمکن القول ان اهم القواعد التی یجب أن تؤخذ بالاعتبار هی:

اولاً : قانونیة الرسوم العامة ، والمقصود بذلک أن یصدر الرسم فی صیغة قانونیة ان کانت من حیث الشکل (النموذج القانونی التقلیدی مقدمة ومتن القانون) او من حیث المحتوى  على وفق نصوص قانونیة آمرة تحتوی عنصری الفرض والجزاء او الفرض لوحده او الجزاء لوحده من دون اشتراط التلازم، وهذا أمر واجب الحدوث لاعتبارین رئیسین هما:

أ‌-     تدعیم موقف الدولة والسلطة التنفیذیة فی مشروعیة الاجراءات التی تنفذها الخاصة بتحدید الرسوم وجبایتها .

ب‌-  ضمان حق دافع الرسم والحاصل على الخدمة فی عدم المعاملة بصورة تعسفیة رهنا للأهواء الشخصیة لمنفذی الاجراء الاداری الخاص بتحصیل الرسم، ویؤدی هذا فی الاعتبارین کلیهما الى جدیة السلطة التنفیذیة فی تقدیم الخدمات العامة التی تطلب عنها مقابلا مادیا، ومن جهة اخرى الزام طالب الخدمة باحترام عمل السلطة التنفیذیة واشعار السلطة بان الفرد جزء من الاجزاء او الوحدات الاقتصادیة التی تسهم على وفق الصالح العام فی تحمل الاعباء العامة، وسینعکس هذا تلقائیاً فی خلق بیئة ومجتمع یحترم القوانین لا خوفاً من العقاب وانما لأهمیة النظام .

ثانیا: قاعدة التناسب بین سعر الرسم وکلفة الخدمة المقدمة، وتعد هذه من القواعد التقلیدیة التی کتب فیها فقهاء المالیة بشکل عام ، ان الاساس الذی تنطلق منه هذه القاعدة ان غرض المرفق العام من فرض الرسم العام لیس مجرد ممارسة الادارة لسلطاتها او ممارسة الحکومة الرسم لسیادتها على الاقلیم الجغرافی ، وانما القصد من ذلک ان یحقق المرفق الغرض الذی من اجله أنشئ ، فمرفق الطیران المدنی بما یضمه من مطارات ومرافق تقدم الخدمات الفنیة، وملاحق اخرى لیس القصد منه الا تقدیم الخدمات الخاصة بتسهیل السفر واتخاذ الطائرات وسیلة لذلک لذا فان الغرض من فرض الرسم العام هو تقدیم الخدمة، لذا فیجب الربط بین مقدار الرسم المحدد والخدمة المقدمة سواء من حیث مقدار النفقات التی کلفت المرفق لتقدیمها الى المسافرین، ولاسیما فی نطاق المطارات ذات البعد الدولی والتی لا تُعد مطارات محلیة بل هی اشبه بمنافذ تسهل حرکة التجارة والنقل العالمی لذا فان الرسم فی هذه الحالة یجب أن یأخذ بالاعتبار التکالیف المالیة المصروفة لتقدیم الخدمة بمستوى عالٍ على وفق نظم اداریة وتنفیذیة متطورة .

   ولکن هل یعنی هذا ان اسعار الرسوم العامة ستکون کبیرة وعالیة قیاسا بالنفقات التی تکلف الدولة لتقدیم الخدمة الخاصة بأنشطة الطیران المدنی ، ان مرفق الطیران هو مرفق خدمی ومن ثم فان الغرض المالی لیس هو المقصود  اصلا من اقامة هکذا مرفق  ، واذا اوجد الغرض المالی وخاصة فی اطار المطارات دولیة الحرکة فانه لا ینعکس ذلک بشکل کبیر على مقدار او اسعار الرسوم المقررة ، بل ان الامر قد یدفع بالدول الى الحصول على صور اخرى من التمویل او الایرادات المتأتیة من مرفق الطیران کما هی الحال فی بدلات التأجیر المقررة فی قانون الطیران المدنی العراقی، والذکر، ان منظمة الطیران المدنی الدولیة "I.C.A.O" قد تعد ان من الضروری ان تأخذ الدول الأعضاء فی المنظمة بقاعدة التناسب بین سعر الرسم وکلفة الخدمة المقدمة ، ویکون ذلک على وفق الأسس الآتیة:

1-    عند احتساب الکلفة التی تعد اساساً لسعر الرسم ، فانه یؤخذ بالکلفة الاجمالیة للخدمات المقدمة کافة (الخدمات الرئیسة والخدمات المساعدة) ویؤخذ لاحتساب ذلک مقدار تکلفة رأس المال وما یقابل اندثار الأصول المادیة ، مع احتساب تکالیف الصیانة وأعمال الإدارة والتنظیم الإداری .

2-    وعند تحدید الرسوم المتعلقة بهبوط الطائرات فی المطارات ، فانه لاحتساب کلفة الرسم یجب الأخذ بأساس وزن الطائرة لتحدید السعر وهذا ما نجده واضحا بشکل بین فی الرسوم التی فرضها قانون الطیران المدنی الإماراتی النافذ واللوائح الصادرة بصورة الرسوم مقابل خدمات الطیران والملاحة الجویة .

3-   یکون دفع الرسوم بعملة الدولة عادة، الا فی الأحوال الاستثنائیة التی قد تؤثر على احتساب سعر الرسم قیاسا لکلفة الخدمة ، عندها للدولة أن تقبل دفع الرسم بعملة اجنبیة (أی دفع قیمة البطاقة المباعة المحلیة بما یعادلها بالعملة الاخرى ) .

ثالثا : مراعاة مبادئ العدالة والمساواة عند  فرض الرسوم مقابل خدمات المطارات  والملاحة الجویة ، والمقصود بذلک عدم التمییز سواء بین الرسوم المقررة لخدمات النقل الجوی والرسوم المقررة مقابل خدمات الصور الأخرى من النقل سواء البری او البحری ، ومن جهة أخرى مراعاة المعنی ذاته عند تحصیل الرسوم من الرکاب او المستخدمین لهذا المرفق وهذا أمر تؤکده قواعد المساواة والعدالة وعدم التمییز بین الأفراد على أساس الجنس او الدین او الاعتبارات التی تمثل فوارق فی الأفراد .

رابعا : الاخذ بالاعتبار التقدیم التقنی فی طرائق تحصیل التکالیف المالیة ووسائلها والمواد المستحصلة لذلک سواء النقود الالکترونیة وبطاقات الاعتماد وما شابه ذلک، تسهیلا لمهام ادارة المطار والعاملین فیه من تأمین الحصول على حصیلة الرسوم وما یضمنه ذلک من استخدام وسائل دقیقة تؤدی الى تحقیق الاغراض التی من اجلها فرضت هذه الرسوم .

    ونجد فی المقابل موقفاً ممیزاً للمشرع المصری فی قانون رقم 93 لسنة 2003 والخاص بفرض رسوم مقابل خدمات الطیران المدنی الذی تضمن مجموعة القواعد المؤسسة لفرض الرسوم العامة من ذلک :

أ‌-     تحدید مجلس یسمى المجلس الاعلى لتسعیر الخدمات، الذی اعطاه القانون من ابداء الرأی فی تحدید اسعار بعض الرسوم وتقدیر مقابل خدمات الطیران المدنی .

ب‌-  لا یعنی هذا التحدید السابق ان هناک قواعد موحدة لتحدید مقدار الرسم وقواعد تحصیل الرسم وانما الامر رهن بقرار اداری یصدره وزیر الطیران المدنی یحدد فئات الرسم وقواعد تحصیل الرسم الخاص بالطلبات المقدمة من أیة شرکة او منشأة للنقل الجوی او للأشغال الجویة والنص هنا جاء مطلقاً بمعنى الاشخاص المعنویة العامة والخاصة على حد سواء  .

     جـ- الاخذ بمبدأ المعاملة بالمثل، بمنح الصلاحیة لوزیر الطیران المدنی المصری  بذلک وتکون على وفق ما یأتی :

1-     تکون المعاملة بالمثل بین شرکة وطنیة عامة (مصر للطیران والشرکات التابعة لها) وبین شرکة او منشأة نقل أجنبیة .

2-     یکون مبدأ المعاملة بالمثل منفصلا وحدوده واضحة ، فنجد أنه قد قرر سریان هذا المبدأ فی الخدمة الأرضیة لطائراتها فحسب.

3-    یقع مبدأ المعاملة بالمثل على الترخیص فی الخدمات لطائرات هذه الشرکات أو منشأة النقل الجوی بعینها ، وتکون مقابل الترخیص محدداً بقرار من وزیر الطیران المدنی بعد أخذ رأی رئیس المجلس الأعلى للتسعیر الذی سبق ذکره .

المطلب الثانی

آلیات تحصیل الرسم العام

    إن فرض الرسم العام کما ذکر سابقاً إجراء قانونی تقوم به الدولة استناداً إلى قانون أو قانون یفرض لهذا الخصوص ، وهذا یجعل الرسم العام من حیث أساس الفرض یستند الى سیادة الدولة ومرکزها القانونی إلا انه فی المقابل یبرز مفهوم ساد فی المالیة العامة المعاصرة وهو فی ماهیة هذا الإیراد هل هو سیادی مرکزی أم  إقلیمی محلی، للشکل الدستوری الذی تتخذه الدولة الذی أبرز وجود مجموعة من الإیرادات العامة تعدّ سیادیة من حیث التحصیل والماَل النهائی للخزینة العامة للدولة، وإیرادات عُدّت محلیة فی إطار المحافظات او الأقالیم او بحسب الوصف الذی تتبعه الدولة فی تقسیمها الإداری .

    فألى أی طرف یمکن أن یعد الرسم العام منضماً إلیه وعلى وفق أی معیار، تمهیداً لتحدید الجهة التی تتولى تحصیل الرسم وتوریده إلى السلطات المحلیة ام السلطات الاتحادیة؟

     لا نجد هذا السؤال صعوبة فی الإجابة علیه عند تناول دولة ما لا تأخذ بالنظام الاتحادی سیاسیا وباللامرکزیة الإداریة (إداریا) ، فالإیرادات تعدّ عامة فی الدولة البسیطة کما هی الحال فی مصر، وعلى الرغم من وجود مفهوم السیادیة والمحلیة للحصیلة فی الإیراد کذلک ، إلا ان الأمر رهن بالتنظیم القانونی لهذه الموارد ، فالموارد السیادیة کل ما تحصل علیه الدولة جبراً من الأفراد لما لها من حق السیادة فی فرض الضرائب والرسوم العامة والغرامات فضلاً عن الإیرادات العامة الأخرى (من موارد طبیعیة وعائدات استثماریة ..).

    أما فی الدولة الاتحادیة کما هی الحال فی العراق فان الإیرادات السیادیة فهی إیرادات تحصل علیها السلطات الاتحادیة(المرکزیة إداریا) وسمیت اتحادیة للتمییز عن الإیرادات المحلیة التی تحصل علیها الهیئات المحلیة حسب التنظیم القانونی لها، نجد فی العراق أن الإیرادات السیادیة هی التی تؤول إلى الخزینة الاتحادیة (العامة) للدولة ، وتتمثل فی مجموعة من المصادر تمثل طبیعة مشترکة وذات مردود مالی غزیر کما فی الموارد الطبیعیة (النفط ..) والمنح والمساعدات والقروض الدولیة ویظهر ذلک من تخصیص الموازنة الاتحادیة للدولة العراقیة التی تظهر فیها سیادة موارد النفط واعتماد الموازنة العامة للدولة علیها وقد تصل فی ذلک إلى نسبة 92% ، أما الرسوم فنجد إن الدستور العراقی لعام 2005 لم یورد نصاً صریحا بهذا الخصوص ، إلا انه یمکن الأخذ بما ورد فی نص المادة 121/3 التی تناولت الصورتین معاً (الإیرادات الاتحادیة والإیرادات المحلیة) بالنص على " تخصص للأقالیم والمحافظات حصة عادلة من الإیرادات المستحصلة اتحادیا تکفی للقیام بأعبائها ومسؤولیاتها مع الأخذ بنظر الاعتبار مواردها وحاجاتها ونسبة السکان فیها " .

   یؤدی هذا النص إلى القول بأن یعد الرسم العام من حیث الحصیلة ولیس الفرض إیرادا محلیا فالنص جاء مطلقا اذ تضمن مضمونین للاستناد الى محلیة الرسم العام .

1-    معیار التحصیل ، فالجهة التی تتولى تحصیل المورد بالمطلق ان کانت اتحادیة او مرکزیة یعد الایراد کذلک على ان تخصص هذه الإیرادات حصص عادلة للأقالیم والمحافظات والعدالة هنا رهن بما تضمنته المادة من مقاییس لذلک (موارد الأقالیم او المحافظات، وحاجات الإقلیم، والحجم السکانی) إلا أننا فی المقابل نجد المواد 110،114و115 والخاصة بتوزیع الاختصاصات بین السلطات الاتحادیة والاقالیم قد حددت الاختصاصات الحصریة للسلطة الاتحادیة ولاسیما المادة 110 ادخل فیها رسم السیاسة المالیة ویعنی هذا وضع الخطط والسیاسات الخاصة بالشؤون المالیة للدولة ومنها سیاسة الدولة الخاصة بمواردها المالیة،اما المادة 114 اولا فتکلمت عن الاختصاصات المشترکة بین الاتحاد والإقلیم فی إدارة الکمارک والادارة هنا مفهوم أکثر فنی وتدخلی من رسم السیاسة المالیة مما یعنی ان تعد عائدیه الرسم العام للإقلیم او الولایة وارد ولیس من شیء یمنع ذلک.

2-    الإشارة فی نص المادة 121/ثالثا الى موارد الإقلیم او المحافظة المحلیة وفی هذا إشارة یمکن الاخذ بها للتأسیس على محلیة الرسوم العامة فی کونه محلیا من حیث التحصیل وتوزیعه على وفق الهیکلیة الإداریة للدولة على الأجزاء او التقسیمات المحلیة ولیس الاتحادیة.

      والمقصود بالمحلیة ، تولی الهیئات المحلیة وهی وحدات إقلیمیة تتخصص فی ادارة مصالحها المحلیة فی حدود النطاق الجغرافی على وفق القانون، ونجد أن قانون الأقالیم والمحافظات غیر المنتظمة بإقلیم العراقی رقم (21) لسنة 2008 قد نظم ممارسة هذه الوحدات الإداریة لاختصاصاتها ولاسیما فی شؤون الموارد المالیة بان منحها الحق فی تنظیم شؤونها الإداریة والمالیة وبما لا یتعارض مع أحکام الدستور العراقی لعام 2005  .

      وقد زاد على ذلک ذات القانون المشار الیه أعلاه فی المادة (22) منه بالنص على احقیة کل وحدة اداریة وفی سبیل ممارسة أعمالها استیفاء الضرائب والرسوم والأجور على وفق أحکام القوانین الاتحادیة النافذة فضلاً عن الإعانات والمنح الحکومیة وما یمارسه هذا الصندوق من استثمارات والعوائد الناجمة عن ذلک .

    أما قانون الطیران المدنی الاتحادی لدولة الإمارات العربیة الاتحادیة رقم 20 لسنة 1991، فنجد أن المادتین 66، 65 کلتیهما الخاصتین بموضوع الرسوم العامة مقابل خدمات الطیران المدنی لم تتطرق لتفاصیل التحصیل والماَل النهائی لحصیلة الرسوم المحققة واستناداً إلى ما أورده دستور الإمارات الذی سبق ذکره فی أن تعد الإمارات جمیعها وحدة اقتصادیة وجمرکیة واحدة، مما یعنی ان سلطة إصدار القوانین الخاصة بفرض الرسوم العامة وان الحصیلة تورد الى الخزانة الاتحادیة لدولة الإمارات اتفاقاً والمفهوم الاتحادی السائد فی دولة الإمارات العربیة المتحدة، ولا یمنع هذا من وجود مفهوم الکیان القانونی ضمن مرفق الطیران المدنی العام فی الامارات الذی ینحى المنحى الاستثماری الذاتی والذی لا یخرج عن إطار الأهداف التی تسعى لها المرافق العامة فی للاستفادة من الموارد التمویلیة العامة – ومنها الرسوم العامة – تطویر مرفق الطیران المدنی فی الإمارات .  

الخاتمـة

الاستنتاجات:

یمکن الخروج بجملة من النتائج من هذا البحث وتدرج على وفق ما یأتی :

1-    لقد تفاوتت قوانین الطیران المدنیة فیما بینها فی استعمال مصطلح الرسم لدلالات متعددة، إذ أستخدم القانون العراقی وصف الرسم فی قانون 148 لسنة 1974، لیختص بخدمة تسهیل السفر للمسافرین من الاشخاص الطبیعیة ، الا انه عاد فی العام 2000 بالقانون رقم (55) لیلغی وصف الرسم ویحل محلها الاجر فی استخدام غیر موفق فی المعنى او المضمون الموضوعی للرسم او الاجر فلا اتفاق بین الأثنین .

أما القانون الاماراتی فنجد انه فی النصوص العربیة منه قد استخدم أوصاف الرسم فی مراحل واوجه متعددة، وکان متنوعاً بطریقة توضح الجانب التفصیلی منه فی تحدید الخدمات سواء التی تقدم الى الاشخاص الطبیعیة او ذات الطبیعة الفنیة الحیة.

2-    لقد أستخدم القانون الاماراتی الخاص بالطیران على موقع الهیئة الذی أستخدم وصف Fee للدلالة على الرسم وفی ذلک اتفاق فی المفهوم من حیث الدلالة الشکلیة والموضوعیة فی القانون الاماراتی.

3-   تعدد أغراض فرض الرسوم العامة فی نطاق خدمات الطیران المدنی، فالغرض التمویلی حاضر فی هذا المرفق وان کان فی نطاق محلی یختص به المرفق الا ان هذا لا یمنع من الاستفادة التمویلیة من حصیلة الرسوم ولاسیما فی اطار الدولة التی تعد مطاراتها دولیة الطابع وفیها حرکة واسعة للطیران والنقل الجوی.

الا ان الاساس فی فرض الرسم العام تنظیم تقدیم الخدمة نجد ذاتها وفرض قواعد عمل وشروط ، فالاصل تقدیم الخدمة اذ لولاها لما فرض الرسم العام .

4-    اتفقت القوانین محل المقارنة فی ماهیة الفئات التی تعفى من دفع الرسوم العامة فی اطار مرفق الطیران المدنی ، وزاد القانون العراقی على ذلک عندما نصت الاتفاقیة الخاصة بانسحاب القوات الامریکیة من العراق على اعفاء الطائرات الامریکیة الرسمیة والمتعاقدة مع وزارة الدفاع الامریکیة من دفع الرسوم الخاصة بصور الخدمات کافة التی تقدمها المطارات المدنیة العراقیة .

5-   تفرض الرسوم العامة فی اطار الخدمات المقدمة من المطارات المدنیة استناداٍ الى قواعد بعضها اشارت لها منظمة الطیران المدنی الدولیة I.C.A.Oکما فی الاخذ بقاعدة احتساب سعر الرسم على وفق کلفة الخدمة المقدمة وعلى وفق معاییر مادیة وفنیة وقواعد فقهیة تتمثل فی قانونیة الرسوم العامة وضرورة النص علیها ساء من حیث الاصل الدستوری ام حیث التشریعات الداخلیة واللوائح والانظمة بشکل یمثل ضمانة مزدوجة لطالبی الخدمة ولمقدمی الخدمة فی آن واحد.

التوصیات:

توصیة المشرع العراقی بإصدار قانون جدید على الرغم من جودة القانون العراقی رقم 148 لسنة 1974 وشموله لمعظم القواعد التی أخذت بها القوانین محل المقارنة، إلا إن الدعوة إلى إصدار القانون تنبع من الرغبة فی الإحاطة بالمستجدات التشریعیة وخاصة ما أوجدته منظمة الطیران المدنی فی نطاق أسس فرض الرسوم العامة وما أکدت علیه منظمة الطیران المدنی الدولیة  I.C.A.O من آلیات  ، إلا انه یبقى محل التشریع العراقی قاصراً فی بعض الجوانب عن الإحاطة بالمتغیرات الحدیثة والتطور العلمی والتقنی الذی أسهم فی تحسین نوعیة الخدمة المقدمة وتغییرها فی مرفق الطیران المدنی على المستوى الدولی، ولاسیما أن آخر قانون معّدل لقانون الطیران المدنی العراقی رقم 148 لسنة 1974 قد صدر بالرقم (55) لسنة 2000 واختص بتحدید الرسوم (الأجور) للسفر فی داخل المطارات الداخلیة والى المطارات العربیة والأجنبیة .

The Author declare That there is no conflict of interest

References (Arabic Translated to English)

First: Books
A - Dictionaries and dictionaries
Ali bin Hadi et al., The New Dictionary, Tunisian Distribution Company, Tunis, 1980.
2- Al-Munajjid in Language and Media, 20th Edition, Dar Al-Mashreq, Beirut, 1969.
3 - Dictionary of the Pocket in Economics and Trade English Arabic, Department of Dictionaries, Beirut, 1999

B- Public Finance and Tax Books
1- Dr. Fatima Souissi, Public Finance - Tax Budget, Modern Book Foundation, Lebanon, 2005.
2- Dr. Mohamed Halim Abdelkarim, Mediator in Public Finance, Dar Abu El-Magd, Cairo, 1989.
3- Dr. Mohamed Helmy Mourad, State Finance, Nahdha Press, Egypt, Cairo, 1967.
4- Dr. Mohammed Abdullah Al-Arabi, Principles of Public Finance and Financial Legislation, Part I, II, Cairo, 1953.
Second: International national legislation
1- Iraqi Civil Aviation Law No. 148 of 1974 and its amendments.
2 - UAE Federal Civil Aviation Law No. 20 of 1991.
3- The Fees Law and the Civil Aviation Services No. 93 of 2003.
4. The Civil Aviation Safety Act of 2010.
See UAE Civil Aviation Regulations on the GCAA website:
www.gcaa.gov.ae/epublication
6. The United Arab Emirates Constitution of 1971 in force.
 7 - The Constitution of the Arab Republic of Egypt of 1971 in force.
8. The Constitution of the Republic of Iraq, published in the Iraqi Chronicle No. 4012 on 28/12/2005.
9 - Law of the regions and governorates not organized in the Iraqi territory No. 21 of 2008.

References (English)

Sources in English
1. ICAOS policies on charges for airports and air navigation services, 7th edition, I.C.A.O, 2004.
2. Cambridge Learners dictionary, Camb, university press.
3. International Civil Aviation Conference: Final Act and Amendes and the American journal of international law vol 39.no.2.Americanh association of international law. April 1945.
4. Christopher M. Blanchard, Congressional research service, IRAQ: oil and gas legislation revenue sharing and US policy.2009.

• عدد الزيارات للمقالة: 295
• مرات تحميل الملف الأصلي للمقالة: 208