رقابة الهیئات المستقلة على تنفیذ الموازنة العامة للدولة فی التشریع العراقی-^(*)-

Independent oversight bodies on the implementation of the state budget in Iraqi legislation

(*) أستلم البحث  فی 31/12/2012 *** قبل للنشر فی 24/3/2013.

(*) Received on 31/12/2012 *** accepted for publishing on 24/3/2013.

Doi: 10.33899/alaw.2013.160723

© Authors, 2013, College of Law, University of Mosul This is an open access articl under the CC BY 4.0 license

     (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0).

المستخلص

           تتعدد الاجهزة التی تمارس عملیة الرقابة على المال العام فی الدولة ,وما یعنینا فی هذا البحث هو رقابة الهیئات المستقلة ویأتی هذا البحث لیحاول تقدیم صورة لما علیه واقع الهیئات المستقلة على تنفیذ الموازنة العامة فی التشریع العراقی المتمثلة بهیئة النزاهة العامة ودیوان الرقابة المالیة وتناولنا فی هذا البحث اهم الصلاحیات والاختصاصات وصور الرقابة التی یملکها کل من هیئة النزاهة فی ظل قانونها المرقم (30) لسنة 2011 ودیوان الرقابة المالیة فی ظل قانونه المرقم (31) لسنة 2011 لممارسة الدور الرقابی لهم, محاولة منا فی تشخیص نقاط الخلل والضعف الذی یشوب هذین القانونین بوصفهما من الأجهزة الرقابیة المستقلة فی العراق المعنیة فی مکافحة ظاهرة الفساد المالی والاداری فی العراق والمحافظة على المال العام.    

Abstract

The bodies  exercising the operation of controlling  the public finance in a state are numerous . What matters us in this study is the control of independent boards. This study attempts at  providing an image depicting the impact of the independent boards on executing the public badget in the Iraqi legislation by the board of  public integrity and the board of financial   Superaudit. the study has tackled the most  important authorities .jurisdictions and the forms of control possessed by both  the  board of  integrity  under its low no. (30) in 2011 and the board of financial   Superaudit under its low no. (31) in 2011 to exercise their role of control,attempting at diagnosing  the points of weaknesses from which these two lows suffer ,since they are deemed to be the independent control bodies in Iraqi concerned with fighting the phenomenon of  administrative and financial  corruption in Iraqi and maintaing the public finance.

المقدمـة

      یعد موضوع الموازنة العامة للدولة من اهم الموضوعات التی یتناولها علماء الاقتصاد والمالیة العامة  بالدراسة والبحث ولا شک فی ان الاهمیة الکبیرة للموازنة العامة من النواحی السیاسیة والاقتصادیة والاجتماعیة یبرز من اهمیة الرقابة علیها. وتعد النفقات العامة للدولة من وسائل تحدید السیاسة المالیة لها والتعرف على وضعها المالی والاقتصادی وعلى مدى تحقیق هذه النفقات الاهداف السیاسیة والاقتصادیة والاجتماعیة إذ یتوقف تقدم الامة وصلاح انظمة الحکم واسالیب الادارة.

وتتعدد الاجهزة التی تمارس عملیة الرقابة على المال العام فی الدولة, وما یعنینا فی هذا البحث هو رقابة الهیئات المستقلة التی تمثل بدیوان الرقابة المالیة وهیئة النزاهة, ویأتی هذا البحث لیحاول تقدیم صورة لما علیه واقع الهیئات المستقلة على تنفیذ الموازنة العامة فی التشریع العراق.

اولا: اهمیةالبحث :-

        تبرز اهمیة البحث فی رقابة الهیئات المستقلة فی العراق على تنفیذ الموازنة العامة ولا سیما النفقات العامة وما صاحب هذه النفقات من ازدیاد معدلاتها فی العراق بنسب کبیرة إذ بلغت نفقات الدولة العراقیة لعام 2005 (35891168000) الف دینار(1) فی حین بلغت نفقات الدولة العراقیة فی 2012(117122930150) الف دینار, وعن مدى امکانیة هذه الهیئات بما تملکه من صلاحیات واختصاصات بمراقبة هذه النفقات بصورة فعاله.

ثانیا : هدف البحث :-

        یهدف البحث الى شرح قانون هیئة النزاهة ذی الرقم (30) لسنة 2011 وشرح قانون دیوان الرقابة المالیة ذی الرقم (31) لسنة 2011( المعدل) فی تسلیط الضوء على الیة عمل کل منهما ,فضلا عن ابراز دور هیئة النزاهة ودیوان الرقابة المالیة فی الحد من ظاهرة الفساد الاداری والمالی لتحقیق الهدف الاکبر الا وهو المحافظة على المال العام .

ثالثا : فرضیة البحث

    نحاول فی هذا البحث الإجابة عن التساؤلات الاتیة :-

1-    ما دیوان الرقابة المالیة , وما هی الرقابة التی یمارسها على تنفیذ الموازنة العامة , وما هی تشکیلاته؟.

2-    ما هی هیئة النزاهة وما هی تشکیلاتها والرقابة التی تمارسها؟.

3-   ما هو دور دیوان الرقابة المالیة وهیئة النزاهة فی الرقابة کلیهما على تنفیذ الموازنة العامة فی التشریع العراقی.

رابعا : منهجیة البحث :-

                   اعتمدنا فی هذا البحث المنهج العلمی التحلیلی فی عرض المواد القانونیة بالتشریع العراقی وتحلیلها والمنهج التطبیقی فی عرض القضایا التی ذکرت فی تقاریر دیوان الرقابة المالیة وهیئة النزاهة للسنوات السابقة للوقوف على واقع عمل الهیئات المستقلة فی رقابتها على تنفیذ الموازنة.

خامسا: هیکلیة البحث :-

تقسیم الدراسة الى مبحثین على وفق ما یأتی:-

 المبحث الأول :- هیئة النزاهة.

المطلب الأول :- تشکیلات هیئة النزاهة.

المطلب الثانی :- مظاهر استقلال الهیئة.

المطلب الثالث :- صور الرقابة التی تمارسها الهیئة.

المبحث الثانی :- دیوان الرقابة المالیة.

المطلب الاول :- الأساس القانونی لدیوان الرقابة المالیة.

المطلب الثانی :- الطبیعة القانونیة لدیوان الرقابة المالیة.

المطلب الثالث :- تشکیل دیوان الرقابة المالیة واختصاصاته.

المطلب الرابع :- صلاحیات الدیوان.

المطلب الخامس :- صور الرقابة التی یمارسها الدیوان .

المطلب السادس :- التقاریر التی یرفعها الدیوان.

المبحث الأول

هیئة النزاهة

تمثل هیئة النزاهة جهازا حکومیا منفصلا ومستقلا إداریا ومالیا وتخضع لرقابة مجلس النواب، وتعمل الهیئة على الإسهام فی منع الفساد ومکافحته عن طریق التحقیق فی قضایا الفساد  وإحالتها إلى المحاکم لاتخاذ الإجراءات القانونیة بشأنها ، وتعزیز ثقة الشعب العراقی بالحکومة عبر الزام المسؤولین فیها بالکشف عن ذممهم المالیة ، وإصدار تنظیمات سلوک تتضمن قواعد ومعاییر السلوک الأخلاقی لضمان الأداء الصحیح والمشرف والسلیم لواجبات الوظیفة العامة، ولأجل الإلمام بهذه الهیئة لابد من دراسة کیفیة تشکیلها ومظاهر استقلالها واختصاصاتها والرقابة التی تقوم بها والتقاریر التی ترفعها بما یأتی:

المطلب الاول

تشکیلات هیئة النزاهة

تتشکل الهیئة من رئیس للهیئة ونائبین للرئیس ودوائر عدیدة على وفق ما یأتی :

اولا :- تعیین رئیس الهیئة:

یمثل رئیس الهیئة قمة الهیکل التنظیمی للهیئة وهو بدرجة وزیر على وفق قانون الهیئة المرقم ( 30) لسنة 2011 وقد منح وفقا للقانون صلاحیات عدیدة اهما وضع السیاسات العامة للهیئة وادارتها وضمان تأدیة واجباتها واحترامها للقانون واصدار النظام الداخلی لتشکیلات دوائرها وممارسة الاجراءات الانضباطیة بحق منتسبیها على وفق القانون  یعین رئیس الهیئة فی قیام مجلس النواب بتشکیل لجنة مؤلفة من (9)أعضاء من لجنة النزاهة البرلمانیة  والقانونیة لاختیار ثلاثة مرشحین للمنصب ویصادق مجلس النواب على أحد المرشحین بالأغلبیة المطلقة لعدد أعضائه ویتمتع رئیس الهیئة بدرجة وزیر لمدة (5) سنوات

 ومن ابرز الشروط التی جاء بها القانون الجدید لغرض الترشیح ان یکون المرشح لمنصب رئیس الهیئة مستقلاً لا ینتمی لأیة جهة سیاسیة.

ونحن بدورنا نؤکد هذا الشرط فی ظل التعددیة الحزبیة التی یشهدها العراق بالوقت الحاضر التی تؤثر على حیادیة عمل الهیئة ، ویخضع رئیس الهیئة لرقابة البرلمان من حیث الاستجواب بالإجراءات ذاتها التی یخضع لها الوزراء التی ینص علیها فی الدستور ویعفى رئیس الهیئة بذات الإجراءات التی یعفى بها الوزیر.

ثانیا :-  نائبا رئیس الهیئة

لرئیس الهیئة نائبان بدرجة وکیل وزارة یعینان بالطریقة ذاتها التی یعین بها رئیس الهیئة وبالشروط نفسها.

لقد حدد القانون درجة نائبی رئیس الهیئة بوکیل الوزارة بعد ان سکت عن تحدیدها القانون السابق وترک درجته للاجتهاد ویتکون مرکز الهیئة من الدوائر الآتیة:

1. دائرة التحقیقات
2. الدائرة القانونیـة
3. دائرة الوقایـة
4. دائرة التعلیم والعلاقات العامة
5. دائرة العلاقات مع المنظمات غیر الحکومیة
6. الدائرة الإداریة والمالیة
7. دائرة الاسترداد
8. دائرة البحوث والدراسات
9. الأکادیمیة العراقیة لمکافحة الفساد

المطلب الثانی

مظاهر استقلال الهیئـة

تتجلى مظاهر استقلال الهیئة فی آلیة تعیین رئیس الهیئة مجلس النواب کما أسلفنا سابقاً ویخضع لرقابة البرلمان من حیث الاستجواب وتکون مدة ممارسة رئاسة الهیئة (5) سنوات کما نص القانون على أنها هیئة مستقلة , ونصت المادة (102) من الدستور العراقی لعام2005 على اعتبارها هیئة مستقلة تخضع للبرلمان العراقی, وبالنسبة لمفهوم الاستقلالیة فان التعریف القانونی لها هو ما ذهبت الیه الفقرة (5) من القسم (2) من امر سلطة الائتلاف المؤقتة المنحلة رقم (66) لسنة2004 وهو (القدرة المالیة والتحریریة والاداریة على ممارسة العمل من دون الخضوع لتأثیر او سیطرة الحکومة او لتأثیر ای مصالح خارجیة غیر ملائمة)  اما عن ارتباط الهیئة فان الدستور لم یحدد ایة جهة ترتبط بها . وعلى هذا فان الهیئة واستنادا الى نص المادة (102) من الدستور التی نصت على (تعد المفوضیة العلیا لحقوق الانسان, والمفوضیة العلیا المستقلة للانتخابات , وهیئة النزاهة هی هیئات مستقلة ....) وقد ذهبت المحکمة الاتحادیة العلیا بقرارها (288/ت/2006) فی  9/10/ 2006 ان الاستقلال المقصود فی المادة (102) من الدستور هو ان منتسبی هیئة النزاهة مستقلون فی اداء مهامها المنصوص علیه فی قانون الهیئة لا سلطان علیهم فی اداء هذه المهام لغیر القانون ولا یجوز لأیة جهة التدخل او التأثیر على اداء الهیئة لمهامها. لکن جاء هذا القرار متناقضا  مع قرار المحکمة الاتحادیة العلیا رقم (88) لسنة 2010 الذی جاء فیه (ترى المحکمة الاتحادیة ان الهیئات المستقلة التی لم یحدد الدستور بنص صریح ارتباطها بمجلس النواب او بمجلس الوزراء وتمارس مهام تنفیذیة , فان مرجعتیها تکون لمجلس الوزراء) لذا فقد ربطت  هیئة النزاهة بمجلس الوزراء , فکیف لهیئة النزاهة ان تمارس رقابتها بصورة مستقلة  وهی تمارس مراقبة اعمال السلطة التنفیذیة التی تکون مرجعیتها فی الوقت ذاته. تعمل الهیئة على المساهمة فی منع الفساد ومکافحته واعتماد الشفافیة فی إدارة شؤون الحکم على المستویات جمیعها عن طریق التحقیق فی قضایا الفساد ومتابعتها، وتنمیة ثقافة النزاهة والاستقامة فی القطاعین العام والخاص واحترام اخلاقیات الخدمة العامة واعتماد الشفافیة والخضوع للمسالة والاستجواب عبر البرامج العامة للتوعیة والتثقیف والمساهمة فی إعداد مشروعات القوانین فیما یسهم فی منع الفساد أو مکافحته وتعزیز ثقة الشعب العراقی بالحکومة عبر إلزام المسؤولین بالکشف عن ذممهم المالیة ، وإصدار تنظیمات سلوک تتضمن قواعد معاییر السلوک الأخلاقی  لضمان الاداء الصحیح والمشرف والسلیم لواجبات الوظیفة العامة.

المطلب الثالث

 صور الرقابة التی تمارسها الهیئــة

تمارس الهیئة نوعین من الرقابة هما:

الرقابة السابقة : وتتمثل بالکشف عن المصالح المالیة للأشخاص المشمولین بها ، سنویا ولا یقتصر على الشخص ذاته وإنما یشمل زوجته وأولاده.

الرقابة اللاحقة : تتمثل بمکافحة الفساد المالی والإداری وتمارس سلطة التحقیق والإحالة إلى المحاکم المختصة. حتى تتمکن  الهیئة من رقابتها على الاجهزة الحکومیة فلها فی سبیل ذلک. 

اولا : التقاریر التی ترفعها الهیئة

یقدم رئیس الهیئة تقریر سنویاً إلى مجلس النواب ومجلس الوزراء فی (120) یوماً من تاریخ انتهاء السنة ، یتضمن ملخصاً حول نشاطات الهیئة وانجازاتها فی المیدان التحقیقی  وفی میدان تنمیة ثقافة  النزاهة والشفافیة والخضوع للمسالة وأخلاقیات الخدمة العامة وفی میدان ملاحقة  الکسب غیر المشروع, وتنحیه لوسائل الاعلام والجمهور .وقد الزم رئیس هیئة النزاهة تقدیم تقریر سنوی , ولم ینص المشرع فی حالة عدم تقدیم الهیئة لهذا التقریر ما هو الاثر الذی یترتب علیها , ولم ینص المشرع کذلک فی حالة عدم اتاحة الهیئة هذا التقریر للجمهور ما الذی یترتب علیها فی ظل عدم وجود قانون حق الاطلاع على المعلومات , وبلغ عدد التقاریر التدقیقیة التی انجزتها الهیئة لسنة 2011 ( 296) تقریرا منها (289) تقریرا تدقیقیا فی دعاوى اخباریة وقضایا جزائیة تحقق بها الهیئة.

ثانیا : الوسائـل التی تتبعها الهیئة فی الرقابة

هناک عدة وسائل عدیدة تمارسها هیئة النزاهة للوصول إلى تحقیق أهدافها التی تمثل فی مکافحة الفساد  ومن أهم هذه الوسائل هی:

1.الشکاوى والإخباریات:

یتقدم المواطنون فی جمیعها النظم الإداریة بشکاوى ضد الموظفین أو تظلم أو بلاغ ضد أی عمل إداری یمثل مخالفة معینة ومن ثم فان فحص مثل هذه الشکاوى من وسائل الرقابة الإداریة وتحرص الدساتیر معظمها على کفالة حق تقدیم الشکاوى والعرائض إلى السلطات العامة وهذا ما نصت علیه المادة(36) من دستور العراق الحالی لعام2005على حریة التعبیر عن الرأی بالوسائل کافة، وتطبیقا لذلک فان التنظیمات الإداریة تخصص مکاتب للشکاوى فی وحداتها الإداریة المختلفة.

فی حین ان هیئة النزاهة لم تنشأ إلا للنظر فی الشکاوى والإخباریات التی ترد إلیها أما مباشرة من المواطنین أو من قبل موظف یعمل فی دائرة معینة عن أیة قضیة تتعلق بالفساد المالی والإداری أو عن طریق وسائل الإعلام المختلفة والبلاغات التی ترد إلیها من المفتشین العمومیین فی الوزارات وکذلک التی ترد إلیها من دیوان الرقابة المالیة فی حالة اکتشاف مخالفة مالیة أو وجود أسباب معقولة أو أمور مالیة غیر نظامیة, وفی عام 2011تلقت الهیئة (12520) بلاغاً.

2. التقاریر التی یرفعها المفتش العام إلى الهیئة:

یستند نظام الرقابة أساسا إلى أسلوب التقاریر الدقیقة، ومن ثم فلا بد من تواجد البیانات المحددة عن العمل الإداری وان توضع هذه البیانات على أساس قبولها لوحدات القیاس، لأن الرقابة تعتمد على القیاس الذی یستلزم بدوره تجمیع البیانات والمعلومات بدقة، ووضعها فی نماذج واضحة یمکن قیاسها وتقییمها بسهولة للوقوف على تقدم تنفیذ البرامج ومدى سیر هذا التنفیذ واتفاقه مع الجدول الزمنی له أو اختلافه معه، والأسباب التی أدت إلى ذلک وعلى من تقع المسؤولیة، والتطورات الحدیثة فی تنمیة التقاریر بوصفها وسیلة من وسائل الرقابة أثبتت إمکانیة وضع معاییر لقیاس کفاءة الأداء فی المجالات المختلفة التی تمارس فیها الإدارة العامة أنشطتها.

3.التحقیق فی قضایا الفساد:

 ان هیئة النزاهة هی إحدى الجهات الثلاث التی تتولى ملاحقة قضایا الفساد فی الدولة العراقیة، وهی دیوان الرقابة المالیة ومکاتب المفتشین العمومیین والهیئة المذکورة، وقد منحها القانون سلطة التحقیق فی القضایا التی تتعلق بالفساد وإحالتها إلى المحاکم المختصة لاتخاذ الإجراءات الجنائیة بشأنها، عن طریق محققیها، ولها ان تعرض على قاضی التحقیق المختص تلک الأوراق التحقیقیة بوساطة احد محققیها من الدرجة الأولى، ویکون للهیئة فی هذا النوع من الجرائم صفتان، الأولى صفة المحقق الذی یباشر التحقیق فی القضیة تحت إشراف قاضی التحقیق المختص، والثانیة أنها طرف القضیة. وللهیئة صلاحیة التحقیق فی قضایا الفساد جمیعها التی تقع بعد نفاذ قانون تأسیسها بواسطة محققیها تحت إشراف قاضی التحقیق المختص، لذا فلیس للهیئة فی هذه القضایا سوى صفة المحقق بخلاف القضایا التی وقعت قبل نفاذ قانون تأسیسها إذ لها صفتان کما ذکرنا. وللهیئة الحق باستلام إخباریات قضایا الفساد التی تدخل فی اختصاصها بما فیها الإخباریات المغلفة أی التی لا یعرف المخبرون عنها عن أنفسهم، فهی بذلک جهة من جهات تلقی الإخباریات عن الجرائم والتحقیق فیها تحت إشراف قاضی التحقیق، فهی فی هذا أشبه فی عملها بمراکز الشرطة فی حدود الجرائم التی تدخل فی اختصاصها.

فإذا قام نزاع بین الهیئة وقاضی التحقیق فی تکییف الواقعة ودخولها أو عدم دخولها فی اختصاص الهیئة (أی بوصفها قضیة فساد من عدمه) فان القانون لم یضع حلا صریحاً فالقاعدة العامة تقضی ان یتم تطبیق المادة(54) من قانون أصول المحاکمات الجزائیة العراقی النافذ بأن تحال الأوراق التحقیقیة إلى الجهة التی قدمت إلیها الشکوى أو الأخبار أولا، سواء کانت الهیئة أو أی جهة من الجهات التابعة لقاضی التحقیق ، إلا ان تلک القاعدة مقیدة بحق الهیئة فی ان لها الأفضلیة فی اختیار مباشرة التحقیق بنفسها طبقا لأحکام المادة (14) من قانون هیئة النزاهة النافذ فإذا اختارت الهیئة مواصلة التحقیق فلا تطبق أحکام        المادة(54)الأصولیة المشار إلیها بل یجب إیداع الأوراق التحقیقیة جمیعا وتوحیدها لدى هیئة النزاهة لإکمال التحقیق فیها بوساطة محققیها،  وقد حققت الهیئة فی 2011 فحسب فی (27255) دعوى مما یبین حجم العمل الذی تمارسه الهیئة.

 یتمیز اختصاص هیئة النزاهة فی مجال التحقیق یتمیز بما یأتی :-

أ‌- انه اختصاص استثنائی:

 أی انه جاء استثناء من القواعد العامة، فینبغی حصره بأضیق نطاق، إذ یدخل الاختصاص فی تلقی الشکاوى والإخباریات وملاحقة الجرائم فی الأصل فی صمیم عمل مراکز الشرطة ومحققی المحکمة تحت إشراف قاضی التحقیق ورقابة الادعاء العام ، وما اختصاص الهیئة إلا استثناء من ذلک الأصل العام.

ب‌- انه اختصاص مشترک :

 أی انه اختصاص غیر حصری للهیئة، بل ان الهیئة تشترک فیه مع الجهات الأخرى التی یعطیها القانون سلطة تلقی الإخباریات والشکاوى والتحقیق فیها، فلا تنفرد الهیئة بذلک الاختصاص، فلا یمنع کون الدعوى من القضایا الفساد قیام قاضی التحقیق بإجراء التحقیق فیها من دون ان یتوقف ذلک على إذن الهیئة أو موافقتها أو علمها، ویلزم قاضی التحقیق بإشعار الدائرة القانونیة فی الهیئة حال استلامه التحقیق فی أیة قضیة فساد، و وتستطیع الهیئة ان تختار فی أی وقت تشاء ان تتحمل هی مسؤولیة التحقیق ویتوجب حینها على قاضی التحقیق تحویل ملف القضیة بالکامل إلیها فورا ویتوقف عن التحقیق فیها، إذ یکون اختصاصها فی تلک القضیة بالذات حصریا أی لها من دون غیرها.

 جـ - انه اختصاص حصری :

 أی انه محدد بما نص علیه المادة (1) من قانون هیئة النزاهة  فلا یجوز للهیئة مباشرة التحقیق فی غیر تلک الجرائم وإلا خرجت عن اختصاصها وتعدت على اختصاص غیرها من الجهات. وینتهی عمل الهیئة بوصفها جهة تحقیق بصدور القرار الفاصل بالقضیة مقاضی التحقیق على وفق المادة (130) من قانون أصول المحاکمات الجزائیة أما برفض الشکوى أو غلق الموضوع نهائیا أو بالإفراج عن المتهم أو بإحالته إلى محکمة الموضوع المختصة، أی تنتهی مهمتها فی هذه الحالة مع انتهاء دور قاضی التحقیق فی القضیة وتعود مع عودة دوره فیها، فی حالة إعادتها إلیه لأی سبب بعد الإحالة أو نقض قراراته من جهة طعن مختصة.

4.إصدار لوائح تنظیمیة ملزمة:-

منح القانون للهیئة الحق بإصدار لوائح السلوک الخاصة بموظفی الدولة  ومن اللوائح التی أصدرتها الهیئة، لائحة الکشف عن المصالح المالیة التی یلتزم بموجبها کبار المسؤولین بالکشف عن مصالحهم المالیة ، وقد أخذت هذه اللائحة طریقها نحو التنفیذ بعد أضحت قانونا ملزما بموجب اللائحة التنظیمیة رقم (1) لسنة2005.

وأصدرت قواعد السلوک الخاصة بموظفی الدولة والقطاع العام ومنتسبی القطاع المختلط رقم(1) لسنة2005، إذ یلتزم کل موظف بالتوقیع على تلک القواعد على وفق النموذج الملحق بهذه التعلیمات عند التعیین وتعد هذه القواعد شرطا من شروط التعیین ویسری ان هذا الالتزام أیضاً على الموظفین المستمرین فی الخدمة.

ولکن السؤال الذی یطرح نفسه هنا هو ما هی الطبیعة القانونیة لتلک القواعد وما الآثار التی ترتبها على من یعمل بها أو من یهملها أو الذی یخالفه فهل هی قواعد قانونیة تماثل القانون من حیث القوة وترتب الجزاء على من یخالف نصوصها  وما هی هذه الجزاءات ان وجدت أم أنها مجرد لوائح تخص الأداء الوظیفی حصرا ولکن ترتب أثر على من یخافها بعقوبات إداریة أو انضباطیة أما أنها تشکل تعاقد بین الإدارة والموظف ویرتب الآثار التعاقدیة.

للإجابة عن ذلک یمکن ان توصف بأنها قواعد إرشادیة سعت الإدارة فیها إلى تنبیه العاملین إلى مراعاة الأحکام القانونیة النافذة عن أداء واجباتهم وجمعت بعض من هذه الأحکام المعتبرة فی القوانین المتعددة فی لائحة وتم عرضها على العاملین للاطلاع علیها حتى یتمکن من مراعاة الأحکام القانونیة الواردة فی القوانین ولیس اللائحة، فإذا ما خالف احد الموظفین أیة فقرة من الفقرات الواردة فی اللائحة فان العقوبة التی قد تکون عقوبة جزائیة أو انضباطیة واردة فی القوانین النافذة ولیس بموجب اللائحة. لذا تدل هذه اللائحة على الإرشاد الذی یبرز القواعد القانونیة ذات الصلة بالعمل الذی یؤدی الموظف ولا تشکل قوة إلزام قانونی وإنما وسیلة من وسائل التوعیة الإرشادیة أو التثقیف القانونی.

المبحث الثانی

دیوان الرقابة المالیة

نجد المشرع فی نص المادة (103) من الدستور العراقی لسنة  2005 صائباً عندما نص على الاستقلال المالی والإداری للدیوان بنص الدستور وهذا ما یدعم الدیوان فی ممارسة رقابته على أعمال السلطة التنفیذیة وأیضا عندما یرتبط الدیوان بمجلس النواب الممثل عن السلطة التشریعیة بنص صریح لا یفسح المجال للتأویل والاجتهادات التی قد لا تجعل دیوان الرقابة المالیة مرتبطاً بالسلطة التشریعیة ونص قانون الدیوان المالی رقم (31) لسنة 2011 (المعدل) على (الدیوان هیئة مستقلة مالیا واداریا له شخصیة معنویة ویعد اعلى هیئة رقابیة مالیة یرتبط بمجلس النواب یمثله رئیس الدیوان او من یخوله).

المطلب الأول

الأساس القانونی لدیوان الرقابة المالیة

      إذا کان الدستور هو الذی یحدد السمات الأساسیة فی أیة دولة ویبین کیفیة ممارسة السلطة فی تلک الدولة فإن القانون هو دستور الجهة التی یصدر لها ومن ثم فإن قانون دیوان الرقابة المالیة هو الذی یبین سمات الدیوان الأساسیة واختصاصاته وصلاحیاته و ولا یمکن لدیوان الرقابة المالیة أن یمارس عمله حتى لو نص على إنشائه فی الدستور إلا إذا اصدر  قانون خاص به إذ یقتصر تفاصیل الدستور عند بیان الأسس العامة أما الأمور الأخرى فیترک أمر تفصیلها وتحلیلها إلى القوانین الخاصة بها ویعد کفاءة التشریع القانونی لجهاز الرقابة المالیة احد شروط نجاح هذا الجهاز فی أداء عمله  بالاطلاع على أنواع الرقابات ومدى شمولیة تنفیذ الرقابة على أجهزة الدولة المختلفة التی تخضع لإشراف ورقابة دیوان الرقابة المالیة وأیضا لابد من توافر جهاز تنفیذ له الخبرة والنشاط والحرص اللازم لأداء مهمته على الوجه المطلوب, وقد نص الدستور العراقی لسنة 2005 فی المادة (103) ثانیا (یرتبط دیوان الرقابة المالیة وهیئة الاعلام والاتصالات بمجلس النواب).

المطلب الثانی

الطبیعة القانونیة لدیوان الرقابة المالی

نصت المادة الخامسة فی قانون دیوان الرقابة المالیة رقم (31) لسنة 2011 (المعدل)على أن ((الدیوان هیئة مستقلة مالیاً وإداریاً له شخصیة معنویة ویعد أعلى هیئة رقابیة مالیة یرتبط بمجلس النواب یمثله رئیس الدیوان أو من یخوله)).

تبدو أهمیة النص على الشخصیة المعنویة فی نص القانون لیس للدیوان فحسب بل لمؤسسات الدولة جمیعها فی کون هذه الشخصیة ترتب حقوقاً والتزامات وتشارک الدولة فی جزء من سلطتها وأساس ذلک هو استقلالها عن الدولة فی تصرفاتها بعد منحها الشخصیة المعنویة فالاعتراف للمؤسسة بالشخصیة المعنویة بموجب القانون الذی ینظم عملها بمنحها الاستقلال الإداری والمالی، أما الاستقلال الإداری الذی یتمثل فی وجود جهاز مستقل یملک الاختصاصات والصلاحیات التی تساعده على إدارة المؤسسة وتسییر أمورها وتحقیق الأهداف المطلوبة منها.

والاستقلال المالی الذی یعنی أن یکون للمؤسسة ذمة مالیة مستقلة عن الذمة المالیة للحکومة فعند ما تتمتع المؤسسة بالشخصیة المعنویة فإنها تصبح بمعزل عن التیارات والاتجاهات السیاسیة فلا یؤثر فی نشاطها والخطة التی تتبعها فی العمل شخصیة رئیس الجهة أو الحزب الحاکم إلا فی حدود ضیقة.

ولا تتبع المؤسسة الحکومة فی التعیین والمیزانیة وقدرتها على التقاضی بصورة مستقلة أمام القضاء وتکون جدیة الرقابة على المال العام فی هذه المؤسسات بمعزل عن الحکومة.

ومن هنا تظهر أهمیة تمتع أجهزة الرقابة المالیة العلیا بالشخصیة المعنویة وأثر ذلک فی المهام الرقابیة التی یقوم بها الجهاز الرقابی على مؤسسات ودوائر الدولة والمؤسسات الخاضعة لرقابته إذ تستلزم فی معظمها أن یکون لجهاز الرقابة المالیة العلیا القدرة على معالجة الأمور، ولما له من اثر فی جدیة أعمال الرقابة التی یقوم بها بالنسبة إلى المؤسسات الخاضعة للرقابة.

المطلب الثالث

تشکیل واختصاصات دیوان الرقابة المالیة

للإلمام بالموضوع نقسم المطلب إلى فرعین یتناول الفرع الأول تشکیل دیوان الرقابة المالیة ویتناول الفرع الثانی اختصاصات دیوان الرقابة المالیة.

الفرع الأول

تشکیلات الدیوان

یتبین لنا عند الرجوع إلى قانون الدیوان ذی الرقم (31) لسنة 2011(المعدل ) أن الهیکل التنظیمی للدیوان یتکون من:

أولاً- مجلس الدیوان:

هو الجهاز الرئیس فی الدیوان ویعد الجهة التنفیذیة للدیوان ویتألف من رئیس الدیوان ونوابه والمدراء العامین لدوائر الدیوان.

ویختص المجلس فی:

1-     إقرار خطط العمل فی الدیوان.

2-     وضع أسس وضوابط العمل فی الدیوان وإقرارها وأسالیب تنفیذها.

3-     البت فی المسائل التی تقتضیها مهام الرقابة والتدقیق والعمل على توفیر الوسائل اللازمة لها.

4-     تحدید نطاق عمل دوائر الدیوان وقواعد تنظیمها على وفق التوجیهات العامة للدولة.

5-  إعداد مشروع الموازنة السنویة للدیوان وإقرارها على وفق التوجیهات العامة للدولة وإرسالها إلى وزارة المالیة لتوحیدها ضمن الموازنة العامة للدولة

6-     إقرار الإطار العامة لتقاریر الدیوان.

7-  مناقشة تنظیم دورات تنظیمیة دراسیة تطبیقیة لموظفی الدیوان وغیرهم او للعاملین فی القطاع الخاص وللمجلس منحهم مکافآت التی یقررها .

8-  اعتماد ضوابط استعانة الدیوان بخدمات مراقبی الحسابات من القطاع الخاص لا جراء الرقابة والتدقیق لأیة جهة من الجهات الخاضعة لرقابة الدیوان وتدقیقه على ان لا تتجاوز الاعمال التی یکلفون بها بنسبة (5%) من نطاق العمل الرقابی على وفق الخطة السنویة للدیوان. 

ثانیاً- رئیس الدیوان:

یعین رئیس الدیوان بموافقة مجلس النواب بالأغلبیة المطلقة على تعیین رئیس دیوان الرقابة المالیة بناءً على اقتراح رئیس الوزراء وتکون درجة رئیس الدیوان بدرجة وزیر یعین لمدة (4) سنوات وتکون له صلاحیات وزیر المالیة فیما یتعلق بشؤون الدیوان وملاکه وموازنته.

     والتشکیلات التی ترتبط برئیس الدیوان هی:

1- مکتب رئیس الدیوان یدیره موظف بعنوان مدیر مهامه:

أ‌-     تنظیم المراسلات التی ترد إلى رئیس الدیوان.

ب‌-متابعة الأوامر التی تصدر منه.

ج -تنفیذ أیة مهام أو واجبات أخرى یکلفه بها رئیس الدیوان.

2- دائرة الشؤون الإداریة والمالیة ویرأسها موظف بدرجة مدیر عام ویتولى:

تهیئة الخدمات الاداریة والمالیة وتقدیمها للدیوان.

3- دائرة الشؤون الفنیة والدراسات ویرأسها موظف بدرجة مدیر عام ومعه عدد من  الموظفین ویتولى:

أ‌-     القیام بالمهام الفنیة والمهنیة التی تتطلبها أعمال الرقابة.

ب‌-البحث فی وسائل تطویر العمل الرقابی وزیارة فاعلیته ورفع مستوى أدائه.

ج -إعداد الخطة السنویة للدیوان واتخاذ الإجراءات المطلوبة لتنفیذها والإسهام فی وضع معاییر ومؤشرات تقویم الأداء العام.

4- الدائرة القانونیة یرأسها مدیر عام حاصل على شهادة أولیة من القانون وتتولى

أ‌-     تقدیم المشورة القانونیة.

ب‌-دراسة القوانین والأنظمة والتعلیمات.

ج -إبداء الرأی فی مشروعات القوانین والأنظمة والتعلیمات التی تعرض على الدیوان.

د‌-    تمثیل الدیوان أمام المحاکم بوکالة یمنحها رئیس الدیوان.

4-  المرکز التدریبی ویرأسه مدیر عام حاصلا على شهادة علیا یهدف الى التدریب وتطویر قدرات العاملین فی الدیوان والجهات الاخرى فی المجالات المحاسبیة والرقابیة والاداریة والقانونیة التی لها علاقة بمهام الدیوان وینظم تشکیلاته ومهامه وأهدافه والشهادات التی یمنحها وأجور المحاضرات فیه بنظام یصدره مجلس الوزراء باقتراح من الدیوان.

ثالثاً- نائباً رئیس الدیوان:

    ویکونا بدرجة وکیل وزارة وبعین لمدة أربع سنوات قابلة للتجدید مرة واحدة ویمارسان تنفیذ الخطط والسیاسات العامة للدیوان وتأدیته المهام المکلف بها وانجاز القضایا والمهام الأخرى التی یکلفان بها من مجلس الرقابة أو رئیس الدیوان  ویعین نائبا رئیس الدیوان بالشروط نفسها وطریقة تعیین رئیس الدیوان.

رابعاً- دوائر التدقیق المرکزی:

    وعددها ثمان دوائر یرأس کل دائرة موظف بدرجة مدیر عام وتختص بالرقابة والتدقیق على الجهات التی تخضع للرقابة الموزعة ضمن تلک الدوائر حسبما یقرره المجلس وفق متطلبات العمل.

 خامساً- دوائر التدقیق فی المحافظات:

    وعددها ثمان دوائر تدقیق فی المحافظات وتقوم هذه الدوائر بتأدیة مهام الدیوان وواجباته فی المحافظات وعددها ثمان دوائر، باستثناء إقلیم کردستان.

الفرع الثانی

اختصاصات دیوان الرقابة المالیة

أولاً- الاختصاصات المالیة:

    لدیوان الرقابة المالیة اختصاص مالی فی مجال رقابته فضلاً عن النفقات للجهات الخاضعة لرقابته فی فحص المعاملات الخاصة وتدقیقها بالإنفاق للتأکد من سلامتها وعدم تجاوز الاعتمادات المخصصة لها فی الموازنة, وتأکد استخدام الأموال العامة للأغراض المخصصة لها وعدم حصول هدر او تبذیر او سوء تصرف وتقویم مردودها.

ویتمثل هذه الاختصاص فی النشاطات الآتیة:  

1. رقابة حسابات ونشاطات الجهات التی تخضع للرقابة وتدقیقها  والتحقق من سلامة التصرف فی الأموال العامة وفاعلیة وتطبیق القوانین والأنظمة والتعلیمات ویشمل ذلک:

أ- فحص معاملات الإنفاق العام وتدقیقها للتأکد من سلامتها وعدم تجاوزها الاعتمادات المقررة لها فی الموازنة واستخدام الأموال العامة فی الأغراض المخصصة لها وعدم حصول  هدر أو تبذیر او سوء تصرف فیها وتقویم مردوداتها.

ب- فحص معاملات تخمین وتدقیقها وتحقق جبایة الموارد العامة لتأکد من ملائمة الإجراءات المعتمدة وسلامة تطبیقها.

ج- إبداء الرأی فی القوائم والبیانات المالیة والتقاریر المتعلقة بنتائج الأعمال والأوضاع المالیة للجهات والخاضعة للرقابة وبیان ما إذا کانت منظمة على وفق المتطلبات القانونیة والمعاییر المحاسبیة المعتمدة، وتعکس حقیقة المرکز المالی ونتیجة النشاط والتدفقات النقدیة.

1. رقابة تقویم الأداء للجهات الخاضعة لرقابة الدیوان.
2. تقدیم العون الفنی فی المجالات المحاسبیة والرقابیة والإداریة والأمور التنظیمیة والفنیة التی تتعلق بها.
3. تقویم الخطط والسیاسات المالیة والاقتصادیة الکلیة المقررة لتحقیق الأهداف المرسومة للدولة والالتزام بها.
4. إجراء التحقیق الاداری  فی الأمور التی یطلب مجلس النواب اجراء التحقیق فیها.

ثانیاً- الاختصاصات الإداریة لتی یمارسها الدیوان:

1-      مهام الرقابة وتقویم الأداء.

2-     مجالات التعاون مع هیئة النزاهة ومکاتب المفتشین العمومیین.

3-     الموضوعات والقضایا التی یعدها الدیوان ضروریة للتحقق من الشفافیة ومستوى أداء الحکومة لواجباتها.

    وللدیوان الإشراف على دواوین الرقابة المالیة فی الأقالیم وله فی سبیل تحقیق ذلک ما یأتی:

1-      مراجعة التقاریر الرقابیة الصادرة عن تلک الدواوین وتوحیدها فی تقریره على المستوى الاتحادی.

2-   تنسیق عمل دیوان الرقابة المالیة الاتحادی مع دواوین الرقابة فی الأقالیم على وفق آلیات تعتمد من مجلس الرقابة المنصوص علیه فی هذا القانون.

3-      تنسیق آلیات عمل دواوین الرقابة المالیة فی الأقالیم فیما بینها على وفق ضوابط یقرها مجلس الرقابة المالیة.

  ویتولى الدیوان إجراء التحقیق الإداری فی المخالفة المالیة المکتشفة منه بشکل مباشر فی الجهات التی لا یوجد فیها مکتب للمفتش العام أو إذا تخلف مکتب المفتش العام فی الجهة المعنیة عن إکمال التحقیق فیها فی (90) یوماً من تاریخ إشعاره من الدیوان ویودع المفتش العام فی هذه الحالة المستندات والأولیات جمیعها بضمنها أولیات التحقیق جمیعها الذی أجراه بناءً على طلبه.

المطلب الرابع

صلاحیات دیوان الرقابة

حتى یتمکن دیوان الرقابة المالیة من القیام بوجباته على اتم وجه لا بد له من ان توفر وسائل العمل التی یطلق علیها الصلاحیات ویمکن تعریف الصلاحیة على انها الحق القانونی او القوة القانونیة فی اصدار الاوامر لتنفیذ الاختصاصات الموکلة لأجهزة الرقابة المالیة لتحقیق الهدف الذی یتمثل فی المحافظة عل المال العام ولدیوان الرقابة المالیة صلاحیات منصوص علیها بموجب قانون دیوان الرقابة المالیة رقم (31) لسنة 2011 (المعدل ) وهی:

1-   الاطلاع على الوثائق والسجلات والمعاملات والأوامر والقرارات کافة ذات العلاقة بمهام الرقابة والتدقیق وله إجراء الجرد المیدانی او الإشراف علیه والحصول على الإیضاحات والمعلومات والإجابات جمیعها من المستویات الإداریة والفنیة المعنیة فی حدود ما هو لازم لأداء مهامه.

2-   تدقیق البرامج السریة والنفقات المتعلقة بالأمن الوطنی ولرئیس الدیوان تخویل من ینوب عنه لإجراء التدقیق وإعداد التقاریر المتعلقة به فمن صلاحیات دیوان الرقابة أن یدقق البرامج السریة والنفقات التی تتعلق بالأمن الوطنی ویجوز تخویل هذه الصلاحیة من رئیس الدیوان إلى من ینوب عنه حین یقوم المخول بإجراء التدقیق وإعداد التقاریر.

3-   القیام بعملیات الفحص استناداً لقرار من المجلس للمنح والإعانات والقروض والتسهیلات والامتیازات والاستثمارات والتحقق من کونها موظفة للأغراض التی قدمت من اجلها. فقد یصدر قراراً من مجلس الدیوان یعطی الصلاحیة للدیوان أن یقوم بعملیات فحص للمنح والإعانات والقروض والتسهیلات والامتیازات والاستثمارات وللدیوان أن یتحقق من کونها قد وظفت على وفق الغرض الذی قدمت من اجله. وللدیوان عند اکتشاف مخالفة أن یطلب من المفتش العام أو هیئة النزاهة إجراء التحقیق واتخاذ الإجراءات اللازمة وإزالة المخالفة وآثارها.

المطلب الخامس

صور الرقابة المالیة التی یمارسها الدیوان على تنفیذ الموازنة

أولاً : الرقابة المالیة السابقة على الصرف:

        وهی الرقابة التی تکون على تصرف ما قبل اتخاذه أو إصداره أو إبرامه أو تنفیذه.  عند الرجوع إلى قانون دیوان الرقابة المالیة رقم (31) لسنة 2011 (المعدل ) فأنه لم ینص على أیة مادة من مواده على اعطاء الدیوان هذه الصلاحیة کما فی قوانینه السابقة    على خلاف القوانین السابقة, مما یستلزم اعادة النظر بقانون دیوان الرقابة المالیة الحالی واضافة مادة الى قانونه تمنحه اجراء هذا اللون من الرقابة.

ثانیاً- الرقابة المرافقة أو المتزامنة:

وتتم الرقابة مصاحبة للتنفیذ وقد تأخذ هذه الرقابة شکل التفتیش أو جرد أو شکل متابعة التنفیذ وقد أخذ قانون دیوان الرقابة المالیة رقم (31) لسنة 2011 (المعدل) بهذا اللون من  الرقابة فی المادة (13) وجاء فیها للدیوان صلاحیة:

((أولاً: الاطلاع على الوثائق والسجلات والمعاملات والأوامر والقرارات کافة ذات العلاقة بمهام الرقابة والتدقیق وله إجراء الجرد المیدانی أو الإشراف علیه أو الحصول على جمیع الإیضاحات والمعلومات والإجابات من المستویات الإداریة الفنیة المعنیة فی حدود ما هو لازم لأداء مهامه.))

ثالثاً- الرقابة اللاحقة على الصرف:

هی الرقابة التی یمارسها الدیوان التی تنصب على العملیات المالیة على اختلاف أنواعها لدى الجهات الخاضعة للرقابة وبعد إتمام تنفیذ تلک العملیات باستکمال المراحل والإجراءات المقررة لها جمیعها قانوناً التی تتعلق بذلک التنفیذ ویمارس الدیوان هذه الرقابة بالاستناد إلى المادة (6) من القانون النافذ  وتشمل الرقابة اللاحقة للصرف ((فحص وتدقیق معاملات الإنفاق العام للتأکد من سلامتها وعدم تجاوزها الاعتمادات المقررة لها فی الموازنة واستخدام الأموال العامة فی الأغراض المخصصة لها وعدم حصول هدر أو تبذیر أو سوء تصرف فیها وتقویم مردوداتها)).

ویتولى الدیوان إبداء الرأی فی القوائم والبیانات والتقاریر التی تتعلق بنتائج الإعمال والأوضاع المالیة للجهات الخاضعة للرقابة وبیان ما إذا کانت منظمة على وفق المتطلبات القانونیة والمعاییر المحاسبیة المعتمدة وتعکس حقیقة المرکز المالی ونتیجة النشاط والتدفقات النقدیة.

وللدیوان عند اکتشاف مخالفة أن یطلب من المفتش العام أو هیئة النزاهة إجراء التحقیق واتخاذ الإجراءات اللازمة وإزالة المخالفة وأثارها.

ویلتزم دیوان الرقابة المالیة بإخبار الادعاء العام أو هیئة النزاهة أو الجهات التحقیقیة المختصة کل بحسب اختصاصه بکل مخالفة مالیة یکتشفها إذا ما شکلت جریمة. ولا یفهم من ذلک ان رای الدیوان هو رأی الدیوان وهو رای استشاری بل هو ملزم إذ یترتب على عدم ابداء الرای فی البیانات المالیة للجهة معینة عدم صدور الحسابات الختامیة لتلک الجهة . وللدیوان فحص جبایة الموارد العامة وتدقیقها وتخمینها وتحققها للتأکد من ملائمة الاجراءات المتخذة وسلامة تطبیقها  وعلى الدیوان إشعار مجلس الوزراء بأی خلاف ینشأ مع الجهات الخاضعة لرقابته وتدقیقه لاتخاذ قرار بشأنه وفی حالة عجزه عن حسمه فعلیه إشعار مجلس النواب وعلى الجهات الخاضعة لرقابة الدیوان إبلاغه عن المخالفات المالیة التی تقع  فیها حال اکتشافها من دون الإخلال بما یجب أن تتخذه تلک الجهات من إجراءات مناسبة وعلیها إشعار الدیوان بتلک الإجراءات.

رابعاً- رقابة تقویم الکفاءة والأداء:

وهی شکل من إشکال الرقابة یرکز على تحلیل النتائج التی یتم التوصل إلیها من الجهود المبذولة کلها بالمستویات الإداریة المختلفة للوقوف على مدى تحقیق أهداف الإدارة باستخدام الموارد المتاحة أفضل استخدام أو ترشید الإدارة فی إعداد الخطط المستقبلیة.

المحاور التی ترتکز علیها رقابة الکفاءة وتقویم الأداء هی:

1-     الکفاءة.

2-     الفاعلیة.

3-     الاقتصاد.

     بالتحقق من کفاءة الأداء وکفاءة الأحکام القانونیة والأنظمة والتعلیمات، وتقوم بمتابعة تنفیذ عمل محدد سلفاً للتحقق من أن العمل یسیر على وفق الأهداف والسیاسات والبرامج التی سبق تحدیدها، وفیما إذا کان التنفیذ لغرض الوصول إلى الأهداف المنشودة، باستخدام الطاقات والموارد یتم بأقصى درجات الکفاءة من دون أی إسراف أو ضیاع وترمی بطریقة مباشرة إلى تحقیق غایة إجرائیة قانونیة وتقیماً للنتائج إلى التأکد من:

1-           سیر التنفیذ فی حدود الخطة الموضوعة على وفق السیاسات والبرامج المحددة سلفاً ویحقق أهدافها.

2-           تأکد سلامة الخطة الموضوعة ذاتها.

ولتحقیق الأهداف المرجوة من هذه الرقابة تقوم سلطة الرقابة فی البحث فی القوانین والأنظمة المالیة عن أی خرق للقوانین والأنظمة والتعلیمات والبیانات المالیة والإهمال أو التقصیر الذی یؤدی إلى هدر أو ضیاع الأموال العامة. وقد مارس الدیوان هذا اللون من الرقابة فله تقویم الخطط والسیاسات المالیة والاقتصادیة الکلیة المقررة لتحقیق الاهداف المرسومة للدولة والالتزام بها.

خامسا:- رقابة الدیوان على تنفیذ العقود

    ینفق جزء کبیر من الموازنة العامة للدولة على الاستثمار واقامة المشاریع وان احد اهم اسالیب تنفیذ هذه المشاریع هی عن طریق ابرام العقود التی تبرمها الدولة مع الشرکات المقاولة من هنا تظهر أهمیة الرقابة التی یمارسها الدیوان على هذه العقود ویمارس دیوان الرقابة المالیة رقابته على تنفیذ هذه العقود عن طریق الرقابة اللاحقة أی بعد اکمال مشروع العقد وقد کلف دیوان الرقابة المالیة على تدقیق اجراءات التعاقد أی قبل تنفیذ العقد استنادا الى کتاب الامانة العامة لمجلس الوزراء ذی العدد (17288) فی 11/12/2005 للعقود التی تزید قیمتها عن ( 150) ملیون دینار عراقی او ما یعادلها فی العملات الاخرى وقد الزم هذا الکتاب الجهات الحکومیة جمیعها بأرسال نسخة من العقد الى دیوان الرقابة المالیة فی ( 15) یوماً من تاریخ ابرام العقد . ویصدر الدیوان سنویا عدد کبیر من تقاریر الرقابة والتدقیق على هذه العقود إذ بلغ عدد هذه التقاریر لسنة 2011 ( 2855) تقریر عقد.

    اما فیما یتعلق برقابة الدیوان على الایرادات العامة للدولة العراقیة وهی الشق الثانی للموازنة العامة فتنصب رقابة الدیوان بهذا الشأن على التأکد من ان المبالغ التی تم قبضها ایرادات تطابق الایرادات التی تم التخطیط لجبایتها. ویقارن الدیوان عندما یمارس رقابته على احدى الجهات الخاضعة له ما هو مخطط لجبایته من ایرادات (على اختلاف انواعها ومسمیاتها) مع ما تم قبضه من ایرادات حقیقیة مثبتة فی السجلات ودراسة الانحرافات ان وجدت والتوصیة بتلافیها فی اعطاء الحلول المناسبة لها .

      وتتمثل أعمال رقابة الدیوان على قبض الایرادات المستحقة للجهات الخاضعة للرقابة بما یأتی(1)

1-      التأکد من ان تحصیل هذه الایرادات کانت مطابقة للقوانین والانظمة والتعلیمات النافذة.

 2- مقارنة الایرادات المقبوضة فعلیا مع ما تم التخطیط لقبضة ودراسة أسباب الانحراف ومعالجته.

المطلب السادس

تقاریر ونطاق عمل دیوان الرقابة المالیة

للتقریر الذی ینظمه دیوان الرقابة المالیة أهمیة کبیرة إذ یعد تقدیم الدیوان للتقریر إلى الجهات المعنیة من أهم واجباته لان الهدف من إعداد التقریر بصورة عامة وبغض النظر عن أنواعه هو التعبیر عن الرأی الفنی المهنی المحاید للدیوان وحکمه فی البیانات والمعلومات المقدمة له التی تمثل نتیجة نشاط وأعمال المنشآت التی یقوم بتدقیقها وکذلک فلنطاق عمل دیوان الرقابة المالیة اهمیة فی بسط رقابته على الدوائر العامة بما یأتی:

الفرع الاول

 تقاریر دیوان الرقابة المالیة

ویعرف التقریر على انه (وثیقة أساسیة وجوهریة تحررها الإدارات المرکزیة للجهاز القائم بالرقابة ویتضمن ما توصلت إلیه من نتائج دقیقة وتفصیلیة عن تنفیذ الموازنة وسائر القوانین المالیة التی تتعلق بها مع توجیهه الملاحظات والانتقادات للإدارات المالیة المخالفة).

ویعرف بأنه وثیقة مکتوبة صادرة عن جهة توفرت لها ضمانات تجعلها أهلا لإبداء الرأی الفنی المحاید بواقع ومستوى أداء الجهة التی تناولتها أعمال الرقابة والتدقیق.

وتبرز أهمیة تقریر الدیوان فی کونه السلاح الذی یستطیع بوساطته تثبیت وجوده وبسط کیانه على منشآت الدولة ودوائرها لأنه یستطیع عن طریقه بیان رأیه فی المخالفات والإجراءات التی تمارسها منشآت الدولة ودوائرها. وتتعدد أنواع التقاریر التی یعدها الدیوان لتعدد الغایات والأهداف التی من اجلها یتم إعداد هذه التقاریر والأغراض المرجوة منها والجهات التی تقدم إلیها.

ویمکن تقسیم التقاریر التی ینظمها الدیوان إلى:

اولا - التقریر السنوی:

یقدم دیوان الرقابة المالیة تقریره السنوی إلى السلطة التشریعیة التی تتمثل بمجلس النواب ویتضمن الجوانب الأساسیة التی أفرزتها نتائج تنفیذ الخطة السنویة للدیوان بما فی ذلک الآراء والملاحظات والمقترحات التی تتعلق بالأوضاع المالیة والإداریة والاقتصادیة تقییم فاعلیة وکفایة إجراءات الحکومة اللازمة لضمان الفعالیة والشفافیة فی جبایة الإیرادات وإنفاق الأموال العامة.

ویقسم هذا التقریر إلى أربعة فصول على وفق ما یأتی:

1-    الفصل الأول: الملاحظات الرقابیة المشترکة على إدارات الدولة:

2- الفصل الثانی: نتائج تنفیذ رقابة المشروعیة:

3- الفصل الثالث: دراسة تحلیل نتائج تنفیذ لخطط

4-      الفصل الرابع: شؤون الدیوان ونتائج العمل الرقابی

ثانیاً- التقریر السنوی الوزاری:

یقدم دیوان الرقابة المالیة تقریراً سنویاً إلى الوزیر المختص أو رئیس الدائرة غیر المرتبطة بوزارة یتضمن الملاحظات المستخلصة من تقاریر الدیوان الأخرى المرفوعة إلى المؤسسات والدوائر التابعة للوزارة المعنیة سواء أکانت تقاریر دوریة أم ختامیة أم خاصة تتعلق بنشاط الدوائر والمؤسسات التی تتکون منها الوزارة، ویبین الدیوان فی هذا التقریر ما یکتشفه من مواطن ضعف وممارسات سلبیة وایجابیة التطبیق العملی أو فی التشکیلات الإداریة التی تعمل بموجبها الإدارات المختلفة ویشمل هذا التقریر تقییماً لأهم عناصر المرکز المالی ونتیجة النشاط لتشکیلات الوزارة المعنیة واستنتاجات الدیوان.

ثالثاً- تقاریر خاصة:

تعد هذه التقاریر عند تکلیف الدیوان بمهام خاصة محددة من المستویات العلیا فی الدولة أو عند ما یبادر الدیوان بدراسة بعض الظواهر والممارسات والتشریعات التی لها علاقة بالمال العام لتحقیق المصلحة العامة مضمناً تقریره بنتائج هذه الإعمال أو عندما توجد هناک ضرورة لإصدار تقریر خاص بشأن أی من الأمور والنقاط المهمة المکتشفة من دون انتظار اکتمال الرقابة والتدقیق على أعمال الجهة الخاضعة للرقابة، وتقدم هذه التقاریر إلى الجهة التی کلفت الدیوان بالمهمة ذات العلاقة أو إلى السلطة التشریعیة وللجهات العلیا الأخرى بحسب تقدیر الدیوان لأهمیة الموضوعات المدروسة حال الانتهاء من الرقابة.

رابعاً- تقاریر رقابة تقویم الأداء:

یتناول التقریر رقابة تقویم الأداء وهی أهم نوع من أنواع الرقابة التی یمارسها الدیوان التی نصت علیها المادة السابعة أولاً من قانون دیوان الرقابة المالیة رقم (31) لسنة 2011 (المعدل) التی تنصب على المبادئ والأسس والقواعد والنظم التشریعیة والإداریة والأمور المالیة والاقتصادیة، لذا یجری تضمینه نتائج إجراء تلک الرقابة بتقریر خاص یبلغ إلى الجهات المختصة لاتخاذ ما یلزم بشأنها ومن حیث البیانات التی یجب أن یتضمنها هذا التقریر فأنها تشمل فضلاً عن البیانات والمعلومات التی یتضمنها التقریر الرقابی أهم المعلومات والإحصاءات التی استند إلیها فی عملیة الرقابة والمعاییر المستعملة فی تحقیق النتائج والبدائل المقترحة مع بیان أهم ما یمیزها عن الوضع القائم أو المعروض.

خامساً- تقاریر أخرى على مستوى المؤسسات:

تعد هذه التقاریر على وفق البرامج والخطط السنویة وترفع هذه التقاریر إلى الإدارات والمؤسسات المعنیة ونسخ منها إلى الجهات المختصة فی الوزارة وتتضمن هذه التقاریر ملخصاً لأوجه النشاطات والإدارات جمیعها التی تشملها أعمال الرقابة والتدقیق وتقسم إلى ما یأتی:

أولاً- تقاریر البیانات المالیة:

وهو التقریر الذی یتضمن رأی الدیوان بشأن الحسابات والبیانات الختامیة التی تعدها الجهات التی تخضع للرقابة وینظم على  وفق القواعد والأسس المتعارف علیها.

 ثانیاً- تقاریر نتائج أعمال الرقابة:

وهو تقریر خاص بنتائج أعمال الرقابة والتدقیق على أعمال الجهات التی تخضع للرقابة ونشاطاتها ویوجه هذا التقریر إلى إدارة المنشآت وبتضمن الملاحظات التفصیلیة التی یتم اکتشافها فی عملیة الرقابة والتدقیق وتوصیات الدیوان بشأنها، أی أن هذا التقریر یعد کل سنة لیشمل الملاحظات والمخالفات والسلبیات المکتشفة جمیعها وبالتفصیل وما یرتبط بها من إجراءات التنظیم والضبط الداخلی لأوجه أوجه نشاطات الجهة جمیعها التی تشملها أعمال الرقابة والتدقیق.

الفرع الثانی

نطاق عمل دیوان الرقابة المالیة

یعنی نطاق عمل الدیوان تحدید الإطار الذی یمارس الدیوان رقابته أی تحدید الجهات والهیئات التی تخضع لرقابة الدیوان وبالرجوع إلى قانون دیوان الرقابة المالیة رقم (31) لسنة 2011 (المعدل ) نص المادة (8) من هذا القانون على ما یا یأتی تخضع للرقابة والتدقیق من الدیوان:

أولاً: مؤسسات ودوائر الدولة والقطاع العام أو أیة جهة تتصرف فی الأموال العامة جبایة أو إنفاقا أو تخطیطاً أو تمویلاً أو صیرفة أو تجارة أو إنتاج أعیان أو إنتاج السلع والخدمات.

ثانیاً: أی جهة ینص قانونها أو نظامها على خضوعها لرقابة وتدقیق الدیوان. على انه تستثنى السلطة القضائیة فیما یتعلق باختصاصاتها القضائیة فحسب من الخضوع لرقابة وتدقیق الدیوان. وتخضع هیئة النزاهة لرقابة دیوان الرقابة المالیة وتدقیقه الذی یرفع تقاریره بشأنها إلى مجلس النواب ویعلنها إلى وسائل الإعلام والجمهور.

مما تقدم فان الرقابة التی تمارسها هیئة النزاهة رقابة ذات طابع قانونی تتمثل فی التحقیق فی (قضایا الفساد ) إذ تعد الجهة التحقیقیة المختصة بذلک بوساطة احد محققیها تحت اشراف قاضی تحقیق مختص. وتعتمد هذه الرقابة بالدرجة الاساس على ما تتلاقاه الهیئة  من شکاوى واخبار فی قضایا الفساد.

     اما رقابة دیوان الرقابة المالیة فهی رقابة فنیة مهنیة متخصصه فی مجال الرقابة والتدقیق ویمارس رقابته على مؤسسات ودوائر السلطة التنفیذیة والجهات جمیعها التی تتصرف بالمال العام. من ذلک یتضح ضرورة التعاون والتنسیق بین عمل هذین الجهازین لیکمل أحدهما الآخر لتحقیق الهدف من انشائهما وهو الحفاظ على المال العام. وعلى الرغم من نص القوانین الخاصة بالجهازین کلیهما بضرورة التعاون مع الآخر الا ان هذا التعاون لا یرقى الى مستوى الطموح لغیاب التنسیق بینهما وعدم وجود تعلیمات واضحة توضح العلاقة بینهما  مما یتطلب معه ضرورة التدخل التشریعی لمعالجة ذلک.

الخاتمــة

بعد ان انتهینا من عرض فقرات البحث والاطلاع على طبیعة العمل فی هیئة النزاهة فی ظل قانونها المرقم (30) لسنة 2011 و قانون دیوان الرقابة المالیة فی ظل المرقم (31) لسنة 2011 المعدل والاطلاع على اهم الاختصاصات والصلاحیات لهذه الهیئات المستقلة  فی تنفیذ الموازنة العامة توضح ما یأتی:

   فیما یتعلق بقانون هیئة النزاهة فیلحظ علیه ثغرات قانونیة کثیرة نذکر منها:-

    ‌أ-    یعد نص المادة (18) من قانون هیئة النزاهة النافذ غیر منطقی إذ نصت هذه المادة ( کل زیادة فی اموال المکلف .....یعد کسبا غیر مشروع ما لم یثبت المکلف انه قد تم کسبه من مصادر مشروعة ) یفهم من نص هذه المادة ان المتهم مدان حتى تثبت براءاته وهو بذلک یخالف نص المادة (19) من الدستور العراقی النافذ التی نصت على ( المتهم بری حتى تثبت ادانته فی محکمة قانونیة عادلة).

   ‌ب-   نص قانون هیئة النزاهة النافذ على کشف الذمم المالیة عن المکلفین للمادة (16) من قانون هیئة النزاهة النافذ لکن لم یبین الاثر المترتب على امتناع المکلف فی الکشف عن ذمته المالیة مما یدع الى فتح باب الاجتهاد وکان من الأفضل لو نص القانون على ذلک الأثر .

   ‌ج-   لم یحدد القانون الشروط التی یتمتع بها رئیس الهیئة أثناء الترشیح للتعیین وإنما نص على ان یکون من ذوی السمعة الحسنة ویتسم بمعاییر السلوک الأخلاقی والأمانة.

    ‌د-    لم یحدد الدستور ارتباط الهیئة فی بشکل واضح بالسلطة التشریعیة وإنما نص على أنها هیئة مستقلة تخضع لرقابة مجلس النواب بخلاف ما نص علیه الدستور العراقی فی المادة(103/ثانیا) بأن دیوان الرقابة المالیة یرتبط بمجلس النواب .

   هـ-   منح القانون للهیئة سلطة التحقیق ویعد هذا بدوره تدخلاً فی أعمال السلطة القضائیة لکون الهیئة ذات الصفة التنفیذیة حسب قرار المحکمة الاتحادیة العلیا رقم (88) لسنة 2010 جهاز تنفیذی وهو مخالف لنص المادة (47) من الدستور العراقی الحالی نصت علی ان (تتکون السلطات الاتحادیة من السلطات التشریعیة والتنفیذیة والقضائیة وتمارس اختصاصها ومهامها على أساس الفصل بین السلطات) ویتعارض مع نص المادة (35) من قانون التنظیم القضائی ذو الرقم (160) لسنة1979 المعدل التی تتعلق بسلطات التحقیق.

ومع ذلک فان هناک عدید من الخطوات. التی یمکن إتباعها للنهوض بواقع الأجهزة الرقابیة المستقلة وهی على وفق الآتی:-

1. التخلص من ازدواج أجهزة الرقابة المستقلة کلما کان ذلک ممکناً.
2. العمل على توحید الاختصاص القضائی للنزاهة بدیوان الرقابة المالیة فی الدعوة لتخصصها فی رقابة الأمور الإداریة والمالیة والعمل على دمج مکتب المفتش العام بالرقابة الداخلیة للجهات المعنیة.

لذا فان الأمر یحتاج إلى عدد من المقترحات. لوضعها موضوع التنفیذ منها:

1. نجد انه ومن الافضل عدم اقصار جرائم الفساد التی ورد ذکرها فی القانون بل یجب شمولها على کل جرائم الباب الخامس ( الجرائم المخلة بالثقة العامة ) من قانون العقوبات العراقی رقم (111) 1969 المعدل لان جمیعها تدخل ضمن الجرائم المشمولة          بـ(قضایا الفساد )لا نها جرائم تخل بالثقة العامة وتؤدی الى زعزعة الثقة بالمستندات الرسمیة للدولة فی الداخل والخارج.
2. العمل على اصدار تعلیمات لتطبیق نص المادة (21) من قانون هیئة النزاهة الحالی لبیان طبیعة العلاقة بین دیوان الرقابة المالیة وهیئة النزاهة ومکتب المفتشین العمومیین , وادخال هذه المادة حیز التطبیق إذ لا یکفی ان النص علیها للتنسیق بین عمل هذه الاجهزة. 
3. فی ضوء التجربة غیر الموفقة لأداء هیئة النزاهة نجد تخویل دیوان الرقابة المالیة جزءً من صلاحیات القضائیة التی تمکنه من ردع سوء التصرف بالمال العام والجرائم التی تقع بعضها تحت باب العقوبات الإداریة التی تکون من اختصاص الدیوان ویحیل الأخرى ذات الصفة الجرمیة إلى القضاء ویقع على إدارة الدیوان العمل على تهیئة الملاکات المتخصصة وبالسرعة الممکنة إذ یکون الدیوان قادراً على النهوض بالمهمة.
4. تعد الشفافیة المالیة العامة هو شرطاً أساسیاً لسلامة السیاسة المالیة والاقتصادیة فنشر وثیقة الموازنة التی یتم عرضها بوضوح فی الموعد المناسب، یضفی الانضباط على العملیات الحکومیة، وعلى العکس من ذلک فان الممارسات التی لا تتمتع بالشفافیة یمکن ان ینتج عنها تبدید موارد المالیة العامة.
5. تعد الشفافیة أمرا حیویا بالنسبة للعملیات الحکومیة فیما یتعلق بعملیة الموازنة والإدارة العامة والسیاسة الضریبیة وعملیات تمویل الدین. کما من شأن شفافیة المالیة العامة تعزیز ثقة المواطنین فی حکومتهم، فی حین تؤدی ممارسات المالیة العامة التی لا تتمتع بالشفافیة إلى عدم الاستقرار وسوء تخصیص الموارد وتفاقم عدم المساواة.
6. القیام بحملات توعیة عامة تبین الآثار السلبیة للفساد على عملیة التنمیة بجوانبها السیاسیة والاقتصادیة والاجتماعیة والثقافیة المختلفة عبر وسائل الإعلام المختلفة. والتشهیر برموز الفساد ولاسیما أصحاب النفوذ والسلطة والمناصب العلیا. وتثقیف المجتمع وتحویل الولاء بصورة تدریجیة من العائلة والعشیرة إلى الأمة والدولة.
7. إنشاء هیئة مشترکة حکومیة وشعبیة تابعة فی مرجعیتها لمکتب رئیس الوزراء لتجنب حدوث تدخلات وضغوطات من أطراف مختلفة، وتکمن وظیفتها فی مکافحة الفساد فی المؤسسات الحکومیة المختلفة ویمکن فی هذا المجال الاستفادة من تجارب دول عدیدة منها کوریا الجنوبیة وسنغافورة ومالیزیا(وکالة مکافحة الفساد) والهند (مکتب مکافحة الفساد).
8. تشدید العقوبة على من یثبت تلقیه الرشوة أو ابتز مواطنا أو شرکة مقابل تقدیم خدمات أو منح تراخیص أو امتیاز مخالفا بذلک القوانین واللوائح المعمول بها التی تنظم عمل المؤسسات الحکومیة المختلفة فی تعاملها مع الغیر.
9. تفعیل دور البرلمان والمجالس البلدیة والمحلیة المنتخبة دیمقراطیا ومؤسسات المجتمع المدنی فی مجال مکافحة الفساد.

10.  زیادة دخول الموظفین إلى درجة تکفل لهم حیاة کریمة، ویمکن توفیر اعتمادات ومستحقات هذه الزیادة فی ترشید الاتفاق الحکومی ولا سیما منه الترفی والبذخ غیر الموجه لتمویل مشاریع استثماریة وإنمائیة، ومن حصیلة ما سیتم استرداده من الأموال العامة التی تعرضت للنهب والسرقة من المسؤولین، وتأمین مستحقات هذه الزیادة من إصلاح نظام الضرائب والحد من ظاهرة التهرب الضریبی وفی الحد من الهدر فی المؤسسات الحکومیة.

11. العمل على إیجاد صیغة قانونیة تنص صراحة على منح عفوا من العقوبة ومکافأة مالیة لمن یبلغ عن حدوث صفقة فاسدة أو أعمال محظورة فی أی مؤسسة حکومیة.

The Authors declare That there is no conflict of interest

References (Arabic Translated to English)

First: Books in Arabic
1 - Habib al-Haramasi, control of public institutions in Iraqi legislation, Baghdad Press, Baghdad, 1977.
2 - Manual of the Financial Controller, the Office of Financial Supervision, Department of Technical and Administrative Affairs, 2000.
3 - Kazem Saadi, lectures in financial control, Baghdad University, Faculty of Management and Economics, 1975.
4- Mohammed Hassan Al-Jawahri, Supervision of Public Sector Investment Projects, Knowledge Establishment, Alexandria, 2007.
5- Dr. Yousef Fadouh (Broker in Financial and Administrative Control), I, 1998-1999.

Second: Letters and university letters
1 - Attallah Salem Joueid Sarayra (control of the implementation of the state budget in the Jordanian system), a doctoral thesis submitted to the Faculty of Law, Ain Shams University, 1999.
2 - Mai Abdul-Muttalib Mahrazi (supervision of the implementation of public expenditure), a doctoral thesis, submitted to the Faculty of Law, University of Damascus, 2002.
3 - Saad Adnan Abdul-Karim Hindawi, the independent bodies to ensure the rights of individuals, a doctoral thesis submitted to the Faculty of Law _ University of Baghdad 198.
4 - Kalwish Mustafa Ibrahim Zulmi, the system of Inspector General and its application in Iraq, a doctoral thesis submitted to the Faculty of Law _ University of Nahrain 2006.
5- Sanaa Mohammed Sedhan, Supervision of the Implementation of the State Budget, Master Thesis, Introduction to Saddam College of Law, Saddam University, 2000.
6 - Hamid Shukr Mahmoud, Supreme Financial Supervision and prospects for development in Iraq with a comparative study, Faculty of Management and Economics, University of Baghdad, high diploma in the control of accounts, 1977.
7. Jassim Mohammed Khalaf Al-Hadithi, Supervision and Auditing in the Socialist Sector, College of Management and Economics, University of Baghdad, High Diploma in Auditing, 1979.
8- Omar Al-Ajrawi: The Role of the Office of Financial Supervision in the Implementation of Public Expenditures, Master Thesis, Introduction to the Faculty of Law, Mosul University, 2011.

Third: Research published in periodicals
1- Dr. Tariq Al-Sati (Journal of Financial Supervision of the Arab Group of Supreme Audit Institutions), seventh year, first issue, June 1988.
2 - Dr. Abdul Basit Ali Jassim Al-Zubaidi, Control of the Implementation of the State Budget in Iraqi Legislation, Research published in Al-Rafidain Journal of Law, Faculty of Law, Mosul, Volume 13, Issue 47, Year 16, 2011.

Fourth: Constitutions, laws, decisions and instructions
1- The current Iraqi constitution for 2005.
2- The Integrity Commission Law No (30) for the year 2011.
3. The amended Iraqi Criminal Procedure Code No. 23 of 1971.
4- The Iraqi State Administration Law for the Transitional Period which was canceled in 2004.
5 - Law of the Office of Financial Supervision No. (31) for the year 2011 (amended) published in the Iraqi facts no. 4217 on 14/11/2011.
6 - Order of the so-called Coalition Provisional Authority No. (55) for the year 2004 and published in the facts of Iraq number (3981) on 27/1/2004.
7- Instructions No. (1) for the year 2005 regarding the Code of Conduct and published in the Iraqi facts by number (3992) dated 12/2/2005, which was canceled by virtue of the instructions No. (1) of 2006, the Code of Conduct for State employees, the public sector and the employees of the mixed sector, ) On 28 September 2006.
8. Order No. (77) of 2004 (repealed).

Fifth: Web sites
1. www.bsairaq.net Official website of the Financial Control Bureau
2. http://www.ahu.edu.jo
3. http: //www.nazaha.ig/pp.1-8.htm
4. http://www.ccomptes.fr.
5. http://www.nazaha.net
6. http://www.nazaha.iq/body.asp?field=news_arabic&id=1601